Регулирование государственно-частного партнерства в России

Регулирование государственно-частного партнерства

До принятия в России федерального закона, регулирующего государственно-частное партнерство, многие субъекты Российской Федерации приняли собственные законы о государственно-частном партнерстве^[1].

В настоящее время правовая модель ГЧП и МЧП базируется на определении, сформулированном в ст. 3 Закона о государственно-частном партнерстве.

Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство — юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

В ст. 4 Закона о государственно-частном партнерстве перечисляются следующие принципы, на которых основывается ГЧП:

• 1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну или охраняемую законом тайну;
• 2) обеспечение конкуренции;
• 3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
• 4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
• 5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
• 6) свобода заключения соглашения.

Закрепление указанных принципов имеет, на наш взгляд, существенное значение, поскольку принципы как правовые идеи, закрепленные в правовых нормах, приобретают нормативно-правовой характер. Другими словами, они становятся обязательными в силу закрепления их в нормативном правовом акте, следовательно, их нарушение может привести к негативным последствиям для субъектов.

Российское законодательство о государственно-частном партнерстве регулирует как государственно-частное, так и муниципально-частное партнерство.

Система этого законодательства сложноструктурирована. Она включает в себя несколько компонентов: 1) общие нормы законодательства; 2) специальное законодательство федерального уровня; 3) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; 4) муниципальные правовые акты.

В ст. 2 Закона о государственно-частном партнерстве говорится: «Законодательство Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Воздушного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. Нормы права, содержащиеся в других принимаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Как видно из перечисленной выше нормы, законодательство о государственно-частном партнерстве носит многокомпонентный характер и включает в себя нормативные акты различной отраслевой природы.

К первому компоненту, например, относятся положения Конституции России, ГК РФ, БК РФ, ЗК РФ, ГрК РФ, Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Воздушного кодекса Российской Федерации.

Второй компонент основывается на Законе о государственно-частном партнерстве и принятых в его исполнение подзаконных актах (например, Постановление Российской Федерации от 30.12.2015 № 1490 «Об осуществлении публичным партнером контроля за исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве»^[2], Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества»^[3]).

Необходимо отметить, что полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных органов в регулировании отношений публично-частного партнерства специальным образом разграничены (ст. 16—18 Закона о государственно-частном партнерстве).

О том, какое значение для экономического развития нашего государства имеет ГЧП, свидетельствуют подходы российского правительства к этому вопросу. Анализируя отраслевое законодательство, можно увидеть, что одной из целей является развитие ГЧП. В качестве примера можно привести ст. 16.1 Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»^[4], в которой одним из принципов государственной поддержки инновационной деятельности является приоритетное использование рыночных инструментов и инструментов ГЧП для стимулирования инновационной деятельности.

В Концепции федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014—2020 годы» (далее — Программы), утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.06.2013 № 736-р^[5], указано, что важнейшим принципом Программы на 2014—2020 гг. является активное привлечение бизнеса и технологических платформ к формированию научно-технологического задела за счет реализации прикладных исследований по инициативным тематикам, в том числе на основе ГЧП.

Кроме того, Распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности^[6]. Среди этих показателей — «Уровень развития ГЧП в субъекте». Минэкономразвития России утвердил методику расчета этого показателя^[7], которая основана на следующих критериях:

• — развитие институциональной среды субъекта Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства;
• — нормативно-правовое обеспечение сферы государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации;
• — опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации.

И третий компонент включает в себя региональное законодательство. Следует отметить, что законодательство субъектов Российской Федерации существовало и до вступления в силу Закона о государственно-частном партнерстве.

Так, одним из первых нормативно-правовых актов, регулирующих участие субъекта Российской Федерации в государственно-частном партнерстве, был Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627−100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»^[8], который положил начало практике регионального законодательства о государственно-частном партнерстве, во многом став законодательной моделью для нормативно-правовых актов других субъектов Российской Федерации.

• [1] Краткий обзор см.: Лебедев К. К., Русаков В. И. Правовое регулирование государственно-частного партнерства при осуществлении инвестиционных проектов. Гатчина, 2014. С. 21 и далее.
• [2] Постановление Российской Федерации от 30.12.2015 № 1490 «Об осуществлениипубличным партнером контроля за исполнением соглашения о государственно-частномпартнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве» (вместе с «Правиламиосуществления публичным партнером контроля за исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве») //СЗ РФ. 2016. № 2 (ч. I). Ст. 365.
• [3] Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 № 1514"О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проектагосударственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерстваи определения их сравнительного преимущества" (вместе с «Правилами проведенияуполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частногопартнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества») // СЗ РФ. 2016.№ 2 (ч. I). Ст. 388.
• [4] Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
• [5] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.05.2013 № 736-р"Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплексаРоссии» на 2014—2020 годы" // СЗ РФ. 2013. № 22. Ст. 2810.
• [6] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.04.2014 № 570-р"Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельностируководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условийведения предпринимательской деятельности (до 2018 года)" (вместе с «Методикойопределения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятныхусловий ведения предпринимательской деятельности», «Методикой определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности высших должностныхлиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности и проведения сравнительной рейтинговой оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительныхорганов государственной власти) субъектов Российской Федерации») // СЗ РФ. 2014.№ 16. Ст. 1906.
• [7] Приказ Минэкономразвития России от 15.05.2014 № 266 «Об утверждении методики расчета значений показателей оценки эффективности деятельности руководителейфедеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РоссийскойФедерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, в отношении которых Минэкономразвития России является федеральныморганом исполнительной власти, ответственным за предоставление информациио достигнутых значениях показателей» // СПС «КонсультантПлюс».
• [8] Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627−100 «Об участии Санкт-Петербургав государственно-частных партнерствах» // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2007. № 2.