Государственная власть. 
Теория государства и права

Одна из основных категорий, которая используется при характеристике государства как явления — это власть. В самом общем смысле власть можно определить как способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств: воли, авторитета, права, насилия и т. д. Суть власти состоит в реальной возможности властвующих подчинять своей воле подвластных.

В перечисленных выше признаках государства почти все характеристики — это характеристики государства как организации, обладающей властью (публичной, территориальной, суверенной). Государственная власть — это разновидность социальной власти, воплощающаяся в государственно-правовых институтах и предназначенная для организации управления обществом. Государство и право — это такие социальные институты, которые организационно оформляют государственную власть, делают ее постоянно функционирующей и обязательной. Государственная власть осуществляется через государственные органы в правовых формах.

Теоретические проблемы государственной власти, которые находят отражение в научной и учебной литературе, примерно таковы: понятие социальной и государственной власти, специфика и назначение последней, соотношение понятий «государственная власть» и «политическая власть»; субъекты и объекты государственной власти, властеотношения; методы осуществления государственной власти, особенности осуществления государственной власти в советское и постсоветское время; механизм осуществления государственной власти, соединение и разделение властей; легитимность государственной власти. Какие-то аспекты перечисленных проблем уже рассмотрены, многое рассматривается в последующих темах учебного курса, причем следует отметить, что к ряду вопросов в силу их объективной сложности в учебной литературе могут быть даны лишь самые общие подходы. В данном параграфе ниже рассматриваются проблемы легитимности государственной власти и общие положения теории разделения властей.

Проблема легитимности власти именно в такой терминологии была впервые поставлена немецким ученым М. Вебером, научная и политическая деятельность которого относится к последним десятилетиям XIX — первым десятилетиям XX в. По его мнению, легитимность всякого порядка, в том числе и государственно-правового, может быть гарантирована только внутренней мотивацией людей. То есть те, кто находится иод господством, должны внутренне признавать авторитет находящихся у власти. М. Вебер выделяет три вида внутренних оснований легитимности, отмечая, что в чистом виде они встречаются достаточно редко.

Первым, традиционным основанием легитимности власти является авторитет «вечно вчерашнего», авторитет нравов, освященных исконной значимостью и привычной ориентацией на их соблюдение. Это " традиционное" господство, как его осуществляли патриарх и патримониальный князь старого типа, оно основано на вере в священность издревле существующей власти.

Вторым основанием легитимности является авторитет необычайного, полученного свыше личного дара (харизма), который вызывает у подчиняющихся полную личную преданность и личное доверие. Это харизматическое господство, осуществляемое пророком, а в политической области — выдающимся князем или военачальником, выдающимся политическим или партийным лидером. Преданность харизме пророка, или военачальника, или выдающегося демагога в народном собрании или в парламенте как раз и означает, что человек подобного типа считается внутренне «призванным» руководителем людей, что последние подчиняются ему не в силу обычая или установления, но потому, что верят в него. В отличие от традиционного типа легитимного господства, который основан на привычке, на святости древних установлений, харизматический тип предполагает необычные, ранее в таком виде не проявлявшиеся выдающиеся качества вождя.

Третьим видом является господство в силу законности получения власти в соответствии с установленными рационально обоснованными правилами. Это господство в том виде, в каком его осуществляют современные носители государственной власти. Оно является обезличенным, в противоположность этому предыдущие типы легитимности предполагали подчинение конкретной личности, имеющей право на господство или в силу сложившегося порядка, или в силу необычайных качеств. В основе рационального господства положено формально-правовое начало, здесь исполняются требования не личности, а законов.

Размышления М. Вебера о типах легитимности государственной власти весьма актуальны и в методологическом, и в теоретическом аспектах. Разработанный инструментарий может быть использован при исследовании как исторических, так и современных вопросов государственно-правового характера. В частности, проблема делегитимации государственной власти на протяжении XX в. неоднократно становилась сверхактуальной для России. Представляют ценность и наблюдения о соотношении и взаимопроникновении типов легитимности государственной власти. Так, в харизматической легитимности идея о призвании к политическому руководству находит свое высшее выражение, она может дополнять традиционную и рациональную легитимность власти или противостоять им.

Разделение властей — один из основных принципов организации власти в современных государствах. Его теоретическое обоснование связано прежде всего с учеными Нового времени Дж. Локком и Ш. Л. Монтескье (хотя сама идея имеет очень давнюю историю), а практическое осуществление — с периодом буржуазных революций.

Содержание теории разделения властей состоит в следующем. Вся полнота власти не может находиться в руках одного человека или одного органа. Если же такое происходит, неизбежны злоупотребления властью, нарушения прав человека и тому подобные негативные явления. Поэтому необходимо разделение всей государственной власти на несколько составляющих (на несколько ветвей), ее распределение по различным органам, с тем чтобы ни один орган не обладал всей полнотой власти. Следует отметить, что в период буржуазных революций смысл разделения властей виделся в распределении полномочий между дворянством и буржуазией. В соответствии с классическим вариантом теории разделения властей выделяют три ветви власти.

Законодательная власть. Она необходима для издания законов, в которых содержатся нормы права, призванные регулировать наиболее важные общественные отношения. Вся деятельность иных государственных органов и правовое поведение граждан должны носить сугубо подзаконный характер.

Законодательная власть должна принадлежать коллегиальному выборному (формируемому народом) органу. Собирательное название органа законодательной власти — парламент, а лиц, его составляющих, — депутаты.

Исполнительная власть. Она предназначена для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов. Собирательное название органов исполнительной власти — правительство, оно также в различных странах имеет разные названия (наиболее распространенные — совет министров или кабинет министров). Главой исполнительной власти может быть монарх, президент или глава правительства — премьер-министр, в зависимости от формы правления государства. С учетом этого же обстоятельства происходит и формирование органов исполнительной власти. Монарх получает свою должность по наследству; президент избирается непосредственно народом, или коллегией выборщиков (США), или парламентом, или иными органами; члены правительства назначаются монархом, президентом или избираются парламентом. Существуют также государства, где в формировании правительства принимают участие и президент (монарх), и парламент.

Названия органов законодательной власти в различных государствах крайне разнообразны: Федеральное собрание в России; Парламент — в Англии, Италии, Канаде; Конгресс в США, Федеральное собрание в Австрии, Палата депутатов в Греции, Люксембурге, Собрание республики в Португалии, Генеральные кортесы в Испании; Генеральные штаты в Нидерландах, Фолькетинг (Дания), Альтинг (Исландия); Стортинг (Норвегия), Эдускунт (Финляндия), Рикстаг (Швеция). Органы исполнительной власти именуются, как правило, советом или кабинетом министров или же просто правительством, в Финляндии, однако, правительство называется государственным советом, а в Швейцарии — Федеральным советом.

Судебная власть. Она необходима для осуществления правосудия, разрешения возникших в обществе споров, наказания лиц, совершающих противоправные поступки. Судебная власть принадлежит специально созданным для этого органам — судам. И она должна принадлежать только судам, должна осуществляться только судьями, должна быть независимой. В этом состоит гарантия против произвольных действий инстанции, которая назначает наиболее серьезные — уголовные — наказания и которая является конечной для рассмотрения всех споров. В качестве такой же гарантии выступает осуществление судебной власти только в определенных процедурах, причем здесь их значение выше значения процедур в иных сферах правовой деятельности. Поэтому во многих государствах приняты гражданско-процессуальный, уголовно-процессуальный, иные процессуальные кодексы.

Говоря о характере взаимоотношений между этими тремя властями, можно обратить внимание на два основных момента:

• 1. Необходимо такое распределение полномочий, при котором создается механизм сдержек и противовесов для предотвращения злоупотреблений властью.
• 2. Необходимо и сотрудничество между властями в целях достижения максимальной эффективности в управлении обществом. Если же различные ветви власти будут лишь бороться друг с другом, только сдерживать друг друга, это самым негативным образом скажется на качестве деятельности государства, значительно ослабит его.

Эти два положения — суть теории разделения властей, но об этом нередко забывают, акцентируя внимание только на механизме сдержек и противовесов. Известен и является достаточно распространенным принципиально иной взгляд на рассматриваемую концепцию, в соответствии с которым разделение властей есть не что иное, как простое разделение труда. Об этом писали, в частности, классики марксизма-ленинизма, имея в виду безраздельную принадлежность власти в капиталистических государствах буржуазии.

Среди современных авторов прежде всего о единстве государственной власти говорит Э. А. Поздняков: «Подобно тому, как верховная власть едина и неделима по своему принципу и не может быть сочетанием различных принципов, точно так же она неразделима и в своих главных проявлениях. Проявление верховной государственной власти может быть троякое: 1) законодательное; 2) исполнительное; 3) судебное. Эти проявления верховной власти выражают работу одной и той же, а не разных сил и принципов. Если представить себе государство, в котором существуют три независимые власти, из которых одна создает законы, но бессильна заставить суды и администрацию исполнять их; другая судит как ей вздумается, но бессильна как в передаче своего опыта в законодательство, так и в принуждении администрации привести в исполнение свои постановления и приговоры; третья же действует совершенно независимо от первых двух, — то мы получили бы полную картину сумасшедшего дома, которую, кстати, некоторые наши теоретики-правоведы хотели бы видеть в России. Отсюда ясно, что законодательная, судебная и исполнительная власти имеют смысл только как проявления одной и той же силы, которая в законодательной сфере устанавливает некоторые общие нормы, а суд и администрация принимают их к исполнению и применяют к частным случаям» (Поздняков Э. А. Философия государства и права. М., 1995. С. 168−169).

Таким образом, с учетом поправок, внесенных в теорию разделения властей в XIX—XX вв., она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Кстати говоря, величайшую заслугу отцов-основателей Конституции США часто видят в создании именно такого баланса; в горизонтальном и вертикальном распределении полномочий, не допускающим, с одной стороны, узурпацию власти каким-либо органом, а с другой — ослабления единой власти государства в целом.

Упомянув о возможности разделения власти и по вертикали, нельзя не косну ться существа данной проблемы. Обычно говорят лишь о необходимости разделения верховной государственной власти на различные составляющие, т. е. о горизонтальном распределении полномочий в пределах одного, высшего уровня. Однако существует важнейшая проблема, в рамках теории разделения властей исследованная, к сожалению, недостаточно: вертикальное распределение полномочий между высшими и местными органами государства, между высшими органами федерации и высшими органами субъекта федерации. Возможно, изучение данного вопроса позволит углубить понимание теории разделения властей в целом.

Существуют и иные модификации теории разделения властей.

Иногда выделяются только две власти: законодательная и исполнительная, без характеристики судебной власти в качестве самостоятельной.

Такую точку зрения аргументируют следующим: суды действуют также на основе законов, принимаемых законодательной властью, поэтому судебные органы — это тоже органы исполнительной власти. Говорить о самостоятельной судебной власти нет оснований.

Наиболее распространенные современные варианты — добавление к указанным трем властям четвертой власти (а иногда и пятой, шестой властей). Так, в конституциях различных государств можно встретить упоминание о контрольной или о контрольно-надзорной власти, или же о соответствующих органах, не входящих в структуру органов законодательной, исполнительной или судебной власти.

Там, где существует должность президента, наделенного значительными полномочиями и именуемого главой государства (но не главой исполнительной власти), таким образом, не входящего в структуру ни одной из властей, есть определенные основания говорить об особой президентской власти. Подобные суждения уже высказываются в литературе (см., например: Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 395). В связи с этим можно предположить возможность уточнения классического варианта теории разделения властей.

В федеративных государствах иногда дополнительно различают власть федерации, представленную всеми ее органами (здесь прежде всего имеются в виду особые полномочия федеральных органов в целом в отношении органов субъектов федерации как самостоятельных государств), и власть каждого из субъектов федерации. В свое время еще Дж. Локк выделял законодательную, исполнительную и федеративную власть, однако последняя в его трактовке выглядела иначе: «…сюда относится право войны и мира, право участвовать в коалициях и союзах, равно как и право вести все дела со всеми лицами и сообществами вне данного государства», федеративная власть «включает в себя руководство внешней безопасностью и интересами общества в отношениях со всеми теми, от кого оно может получить выгоду или потерпеть ущерб» (Локк Дж. Два трактата о правлении // Сочинения: в 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 348).

Иногда говорят о материальной власти, воплощенной в так называемых «материальных придатках» государства, в «силовых» государственных органах.

Избирательная власть. Она принадлежит народу, а точнее, гражданам, обладающим избирательным нравом, так называемому избирательному корпусу. Эта власть проявляется на выборах представительных органов государства. Разновидность избирательной власти — учредительная власть. Это та же избирательная власть, но только не в стабильный период развития общества, а в «переломное», «переходное» время, когда ликвидирован старый государственный строй и необходимо определить основные принципиальные черты нового, учредить его (например, принять новую конституцию в послереволюционное время).

Политическая власть. Эта власть принадлежит организациям, специально созданным для того, чтобы бороться за обладание властью государственной — политическим партиям.

Четвертой властью нередко называют власть средств массовой информации, поскольку они оказывают огромное влияние на принятие политических решений народом, с ними вынуждены считаться и властные структуры государства, и политические партии. Поэтому ведется борьба и за обладание этой властью. Впрочем, выделение средств массовой информации в качестве самостоятельной власти носит метафорический, ненаучный характер, так как в теории разделения властей речь идет только о государственном аппарате. Научная теория разделения властей имеет смысл только применительно к государственному аппарату, и прежде всего — к его высшим органам.

" Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны" (ст. 10 Конституции РФ).

Об осмыслении проблем государственной власти, отношении к теории разделения властей и различных ее вариантах в истории политико-правовой мысли см.: Теория государства и права: хрестоматия: в 2 т. Т. 1. С. 222−273.