Реформирование институтов Совета Европы по защите прав человека

Структура органов Европейской конвенции считалась наиболее эффективной в 60−70-х гг. Полагали, что ЕКПЧ исполняет роль первой инстанции международного Европейского Суда по правам человека и ускоряет рассмотрение дел в органах Европейской конвенции. На первых порах так это, видимо, было и на самом деле. Но затем возникли непредвиденные проблемы, рассмотрение заявлений жертв нарушений прав человека замедлилось. Оказалась, что нагрузка, ложившаяся на органы СЕ, распределена неравномерно. Наиболее высокой она была у Комиссии, игравшей роль фильтра всех поступающих в СЕ заявлений. Поток их стал нарастать в конце 80-х — начале 90-х гг. в связи с приемом в СЕ государств Восточной Европы. Так, если в 1980 г. ЕКПЧ получила 2600 заявлений, вынесла 340 решений и составила 199 докладов, то в 1991 году эти цифры составили 5500, 1658 и 141, соответственно. Начали нарастать темпы накопления нерассмотренных дел. В конце 1985 г. их оказалось 840, к концу 1988 г. — около 1700, к концу 1990 г. — 2300 и уже к середине 1992 г. — 2100^[1]. ЕСПЧ только за первые четыре месяца 1991 г. принял к рассмотрению больше дел, чем за все предшествующие 23 года вместе взятые. Такая неритмичность и неравномерность работы объясняли тем, что Комиссия не справлялась с нарастающим потоком заявлений, а Суд был вправе рассматривать дела только после вынесения решений по ним Комиссией, и, если дело будет передано ему Комитетом министров или заинтересованными правительствами.

Поток заявлений в ЕСПЧ особенно расширился после принятия 9 Протокола к Конвенции, который предоставил индивидам право обращаться непосредственно в Суд, а затем в связи с увеличением числа членов Совета Европы после вступления в него стран Восточной и Европы. Механизм, рассчитанный на условия 50—70-х годов, перестал отвечать новым условиям и задачам. Возникла необходимость в совершенствовании структуры органов ЕКЗПЧОС. Высказывалось множество мнений: превратить Комиссию в одну из палат Суда; придать обязывающий характер решениям Комиссии, слить ЕКПЧ и ЕСПЧ в единый Суд^[2].

На министерской конференции по правам человека в марте 1985 г. было поддержано предложение о создании полно режимного Суда. Нидерланды и Швеция предложили превратить Европейскую Комиссию и Европейский Суд по правам человека в единую двухъярусную систему, где Комиссия по правам человека функционировала бы как суд первой инстанции, а ЕСПЧ — как апелляционный^[3]. Мнения экспертов разделились пополам. ПАСЕ в единогласно принятой (при четырех воздержавшихся) рекомендации 1194 от 4 октября 1992 г. отдала предпочтение первому предложению^[4]. Договорились объединить два дублирующих друг друга института в единый постоянно работающий орган, куда непосредственно мог обращаться каждый европеец.

Приверженцы Нидерландско-шведского варианта отстаивали практику, когда каждое дело будет рассматриваться дважды, что обеспечит серьезность изучению каждого случая нарушения прав человека и привлечет больше внимания к ним. Соглашаясь с этим доводом, большинство членов Совета Европы отвечало, что многократность обсуждения дел и так обеспечивается, поскольку в ЕСПЧ поступают только такие дела, которые уже рассматривались в нескольких судебных инстанциях государств-членов СЕ. К тому же многие государства-члены СЕ воспринимают Европейскую конвенцию о правах человека как документ своего национального права^[5].

• 13 июня 1992 г. ПАСЕ вынесла рекомендации Комитету министров по реформированию контрольного механизма европейской системы защиты прав человека. Комитету министров поручалось:
• 1) безотлагательно принять необходимые шаги для реформирования контрольного механизма;

• 2) при реализации этой задачи обратить внимание на целесообразность создания постоянно работающего единого суда со слиянием Комиссии и Суда;
• 3) воздержаться от принятия временных мер, способных задержать осуществление необходимых реформ^[6].

Судьи Г. Петцольд и Д. Шарп составили проект документа под названием «Профиль будущего Европейского Суда по правам человека»^[7]. Согласно ему, Суд должен был стать единственным органом по Конвенции, работающим на постоянной основе, принимая заявления как от правительств, так и от индивидуумов. Каждому судье предусматривались помощники из числа специалистов в качестве референтов и клерков. Межгосударственные дела предлагали рассматривать на пленарных заседаниях Суда, в полном составе, остальные — в палатах, число которых считали целесообразным увеличить до 15. Предлагали создать и комитеты из трех судей с правом вынесения решений о приемлемости или неприемлемости индивидуальных заявлений и исключения их из списков, подлежащих рассмотрению Судом дел.

Отныне все заявления должны поступать прямо в Суд. Прежнюю процедуру проверки обоснованности дела и переписки с заявителем решили сохранить. В случае регистрации дел назначается судья-репортер по каждому из них. Его задача состоит в подготовке решения Суда. Судья-репортер может договориться о дружественном урегулировании спора. Регистр Суда должен помогать ему в этих усилиях. Каждое заявление изучается комитетом из трех судей, который вправе отклонить его как неприемлемое и исключить из списков. Если заявление не будет отклонено на этом этапе, оно передается в палату на решение 9 судей о его приемлемости. В этой работе могут участвовать адвокат заявителя и представители заинтересованных государств. Примерно таким же образом предлагали рассматривать и межгосударственные дела.

Это сделано в подписанном в марте 1994 г. в Страсбурге 11 Протоколе к Конвенции, вступившем в силу 1 ноября 1998 г. Число судей, входящих в состав Суда, стало равно числу государств-членов СЕ. Члены Суда участвуют в его работе в личном качестве. Они должны обладать высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведами с признанным авторитетом. На протяжении всего срока своего пребывания в должности судьи не должны осуществлять никакой деятельности, несовместимой с их независимостью, беспристрастностью или с требованиями, вытекающими из постоянного характера их полномочий.

Процедура выбора судей и заполнения вакансий осталась без изменений. Срок полномочий судей сократился с 9 лет до 6 с переизбранием половины через каждые три года.

Суд имеет свою канцелярию, функции и пользуется услугами референтов. Согласно ст. 32 11 Протокола, в компетенцию Суда входят все вопросы, касающиеся толкования и применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней, которые могут быть переданы ему индивидуально, государствами или Комитетом министров. Поступившие в Суд дела рассматриваются в комитетах в составе трех судей, в палатах в составе семи судей и в Большой Палате в составе семнадцати судей. В состав Большой Палаты входят председатель Суда, его заместители, председатели палат и другие члены Суда, назначенные в соответствии с регламентом Суда. Палаты Суда на определенный срок образуют комитеты. В тех случаях, когда дело передается в Большую Палату^[8], в ее заседаниях не должен участвовать ни один из судей Палаты, вынесшей постановление, за исключением председателя этой Палаты и судьи от соответствующего государства-члена.

Согласно статье 28 Протокола, Комитет Суда может единогласным решением объявить неприемлемой любую индивидуальную жалобу, поданную в соответствии с положениями ст. 34^[9], или вычеркнуть ее из списка подлежащих рассмотрению дел, если такое решение может быть принято без дополнительного изучение жалобы. Это решение является окончательным. Если Комитету не удалось принять никакого решения о поступившем деле, оно может выноситься Палатой. Согласно статье 33 Протокола, любая страна-участница Евро конвенции может передать в Суд вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции и Протоколов к ней другой страной. Решение о приемлемости жалобы государства и по существу этого дела выносится Палатой Суда.

Если дело, находящееся на рассмотрении Палаты, затрагивает вопрос, касающийся толкования Конвенции или Протоколов к ней, или если решение вопроса может войти в противоречие с ранее вынесенным Судом постановлением, Палата, с согласия сторон конфликта, может до вынесения своего постановления передать его на рассмотрение Большой Палаты.

Большая Палата выносит решения по жалобам индивидуумов и государств, когда какая-либо из Палат передает дела на ее рассмотрение, или когда дело направлено ей в соответствии с положениями ст. 43 Г По просьбе Комитета министров она выносит консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней.

Постановление Большой Палаты является окончательным.

Решения Палат становятся окончательными, если: а) стороны заявляют, что не будут обращаться с прошением о направлении дела в Большую Палату; б) через три месяца после вынесения постановления отсутствует прошение о направлении дела в Большую Палату; в) если комитет Большой Палаты отклоняет прошение о направлении дела согласно положениям статьи 43.

Постановление Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением. Ратифицировавшие Протокол государства обязуются исполнять постановления Суда по делам, сторонами которых они являются (ст. 46).

Отныне на заседаниях Комитета министров не будут присутствовать индивидуальные заявители и их представители, что, как полагают, придаст им частный и бесконфликтный характер, но еще больше усилят позиции стороны обвинения, т. е. государств.

Однако, реформа Суда оказалась не вполне отвечающей новой ситуации, характеризовавшейся значительным расширением потока индивидуальных жалоб после вступления в Совет Европы стран Восточной Европы и России. Только за один 2002 г. в ЕСПЧ поступили 30 828 жалоб, в том числе 4686 из России, 4536 из Польши, 2932 из Украины, 2246 из Румынии. В начале 2003 г. количество жалоб, ожидавших своего рассмотрения в Суде, составило 57 800. Комитет министров Совета Европы создал «Группу по оценке», которая представила свои предложения о повышении эффективности работу Суда, среди которых назывались увеличение финансового и кадрового обеспечения работы Суда, а также принятие поправок к Европейской конвенции о правах человека. Тогдашний председатель ЕСПЧ А. Вильдхабер предлагал изменить роль ЕСПЧ, превратив его в некий «конституционный суд» СЕ, рассматривающий отдельные, считающиеся «концептуальными» вопросы. Россия, поддерживая идею о дополнительном финансирова-^[10]

нии деятельности ЕСПЧ лишь за счет внутреннего перераспределения средств бюджета Совета Европы, предлагала решить проблему путем реформирования судебных систем и государств-членов в сторону повышения надежности национальных правовых систем защиты прав человека. Германия и Швейцария предложили предусмотреть дополнительную возможность отказа в рассмотрении жалоб, когда заявитель не понес «существенного ущерба» и его дело не является «существенно важным» с точки зрения толкования Конвенции. Подобная возможность, по мнению авторов предложения, позволила бы несколько снизить уровень злоупотребления правом подачи жалобы в ЕСПЧ. Было и предложение о праве направлять в ЕСПЧ жалобы на государства, упорно не выполняющие решения Суда, с введением в отношении них процедуры выплаты штрафа, но оно не получило единогласной поддержки.

Проект нового, 14-го Дополнительного протокола к ЕКЗПЧОС был рассмотрен на 114-й министерской сессии Комитета министров Совета Европы и подписан государствами-членами 13 мая 2004 г. Проект предусматривал совершенствование механизма оценки заведомо неприемлемых жалоб, установление дополнительных критериев приемлемости индивидуальных жалоб, изменение мандата судей и возможность присоединения Европейского Союза к ЕКЗПЧОС. Он устанавливал процедуру принятия решения о приемлемости единоличным решением судьей и предоставление комитетам из трех судей права выносить постановления по существу жалобы. Их решения должно было считаться окончательными. Дело могло быть объявлено неприемлемым, если оно касалось незначительной проблемы и серьезно не нарушало права человека. Статья 39 европейской конвенции дополнялась поправкой о том, что на всех этапах рассмотрения дел Суд должен стремиться к дружественному урегулированию спора на основе уважения прав, гарантируемых Конвенцией. Эти усилия должны были совершаться конфиденциально. После урегулирования жалобы, она передавалась в Комитет министров для дальнейшего контроля. Государства обязывались связывать себя с решением Суда, но, если они будут оспаривать решение Суда, Комитет министров должен был запрашивать мнение Суда, которое должно быть вынесено большинством в две трети состава комитета.

Протокол оставлял срок полномочий членов суда в 9 лет, но теперь переизбрание на второй срок не допускался. Срок пребывания судьи в должности прекращался по достижении им 70 лет. Судья не мог быть освобожден от должности, если остальные судьи большинством в две трети голосов не выскажутся, что он перестал исполнять свои обязанности с должным усердием. Жалобы граждан могли рассматриваться отдельным судьей, комитетами из трех судей, палатами из пяти судей и Большой палатой в составе 17 судей. Комитеты учреждались палатами на определенный срок. Отдельный судья не мог решать жалобы, поступившие из страны, от которой он избран. Но в палате и Большой палате обязательно должен быть представлен судья от страны, жалоба на которую рассматривается. В случае отсутствия в составе палаты такого судьи (ЕКЗПЧОС предоставляет государствам-членам право предлагать в качестве кандидатов на должность судьи граждан других стран), то председатель Суда отбирает одного из списка судей, представленного соответствующей страной. ЕСПЧ должен иметь регистр. Когда вопрос рассматривается отдельным судьей, ему должен помогать репортер, действующий от имени председателя Суда. Репортеры составляют часть регистра.

Согласно статье 19 Протокола, он вступал в силу в первый день после истечения трех месяцев со дня его ратификации всеми странами-участницами Европейской конвенции. Комитет министров определил два года на процедуры ратификации. Это сделали в срок все страны-члены Совета Европы, за исключением России, которая как председательствующая в Совете Европы страна, подписала проект Протокола 4 мая 2006 г., но не ратифицировала его, а потому он не вступил в силу.

Россия высказывалась критически по ряду положений проекта и воздержалась при голосовании по нему. Она подписала проект Протокола в соответствии с мандатом полномочий. Выражая надежду на то, что Протокол улучшит методы функционирования Европейского Суда по правам человека и способствовать обеспечению стабильности его правил, Россия заявляла, что подписывает его при условии, что процедурные правила, касающиеся экспертизы заявлений Европейским Судом по правам человека, будут приняты в форме международного соглашения, подлежащего ратификации или другой форме выражения государством его согласия. Положение ст. 8 Протокола не исключает право заинтересованной стороны, если судья, избранный от нее, не является членом комитета, иметь возможность взять на его место одного из членов комитета. Ни одно условие протокола не будет применено до его вступления в силу в соответствии со статьей 19.

16 ноября 2006 г. президент России направил проект Протокола в Государственную Думу для ратификации. Через пять дней он был рассмотрен на Совете Думы. Голосование в Думе состоялось 12 декабря. Правительство дало положительное заключение о проекте, а Комитет Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству — отрицательное по вопросу о целесообразности ратификации Протокола. За ратификацию проекта Протокола проголосовали 27 депутатов, против — 138. Воздержавшихся не было, остальные делегаты не приняли участия в голосовании. Таким образом, законопроект не получил требуемого количества голосов. Считается, что Протокол считается не отклоненным Госдумой, а «не прошедшим процедуру ратификации».

Не ратификация Россией Протокола № 14 расстроила планы Совета Европы. Еще в июне 2007 г. должны были состояться выборы 19 из 47 судей Европейского Суда. Процедура выдвижения кандидатур началась в надежде на ратификацию Протокола Россией. Но с учетом сложившейся ситуации, выборы судей были перенесены с июньской на октябрьскую сессию ПАСЕ 2007 г. Руководящие органы Совета Европы многократно обращались к России с просьбой ратифицировать Протокол, многие из руководителей органов СЕ приезжали в Москву, но все тщетно.

После этого Комитет министров принял решение о дальнейшем процессе совершенствования механизма защиты прав человека уже без внесения изменений в ЕКЗПЧОС. Этого настоятельно требовал обвал жалоб в ЕСПЧ. 1 ноября 2008 г. своей очереди для рассмотрения судом ждали 95 900 жалоб, в том числе 25 600 или 26,7% всех жалоб в ЕСПЧ, из России.

Нежелание Государственной Думы ратифицировать Протокол № 14 имело свои причины. В случае вступления его в силу, значительно ускорялись темпы прохождения заявлений о нарушении прав человека через суд и количество признанных международным сообществом случаев нарушения прав человека в России резко бы возросло. Российские власти давно искали и продолжают искать возможность, чтобы вообще закрыт доступ своим гражданам к международным институтам защиты прав человека. Даже Конституционный Суд был подключен к решению этой задачи. В то же время, имитируя свою демократичность, эти власти не могут не считаться с мировым общественным мнением. Поэтому вынуждены были, скрепя сердце, ратифицировать все-таки Протокол 14, который после этого вступил в силу.

В 2014—2017 гг. отношения между РФ и СЕ резко ухудшились по ряду причин. Во-первых, Россия отказывалась признавать решения ЕСПЧ, а соответственно, и выполнять их. Так, за 20 лет членства в СЕ ЕСПЧ вынес по искам против России 1712 решений (160 в 2015 году), в 1612 из них признав факты нарушений Европейской конвенции. Но 1569 из этих решений остались не исполненными^[11]. Россия не ратифицировала несколько протоколов и не подписала еще больше. Плюс к этому возвращение Крыма в состав РФ — совершенно справедливый акт, но оцененный членами СЕ как акт агрессии.

• [1] Jens M.-L. Reform of the Control Machinery // The European System Protectionof Human Rights P. 911.
• [2] Подробнее об этом см.: Jacot-Guillarmond О. (ed.). Merger of the EuropeanCommission and European Court of Human Rights // Human Rights Journal, 1987.
• [3] Вносилось предложение об укреплении системы защиты прав человека путемпоправок к Конвенции, предусматривающих обязательную юрисдикцию Комиссиии Суда, и превращением последнего в своего рода Европейский КонституционныйСуд. Это предложение защищалось несколькими делегациями, но не было принято (Salcedo J. А. С. Op. cit. Р. 24).
• [4] Lalumiere С. Op. cit. Р. XY1II.
• [5] Lalumiere С. Op. cit. Р. XIX. — Европейской Конвенцией как нормой внутреннегоправа руководствуются и неевропейские государства (Австралия, Индия и некоторыеафриканские страны). См.: Ryssdal R. The Conscience We Need. The European System forthe Protection of Human Rights. P. XXY1I.
• [6] Подробнее об этом см.: Jens M.-L. Reform of the Control Machinery. P. 917.
• [7] Подробнее см.: Petzold H., Sharpe J. L. Profile of the Future European Court of HumanRights // Matscher F., Petzold H. eds, Protecting Human Rights: The European Dimension.1988. P. 471—509.
• [8] Ст. 43 Протокола 11 о направлении дела в Большую Палату гласит: «1. В течениетрех месяцев с даты вынесения Палатой постановления любая из сторон в деле в исключительных случаях может подать прошение о его направлении на рассмотрение Большой Палаты. 2. Комитет в составе пяти членов Большой Палаты принимает прошение, если дело поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования или применения настоящей Конвенции или других Протоколов к ней, или другой серьезный вопрос общегохарактера. 3. Если комитет принимает прошение, то Большая Палата выносит по делусвое постановление».
• [9] Ст. 34 Протокола. Индивидуальные жалобы: «Суд может получать жалобыот любого физического лица, неправительственной организации или любой группычастных лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения однойиз Высоких Договаривающихся Сторон прав, предусмотренных положениями Конвенции и в Протоколах к ней. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются никоимобразом не препятствовать эффективному осуществлению этого права».
• [10] Ст. 43. Направление дела в Большую Палату: «1. В течение трех месяцев с датывынесения Палатой постановления любая из сторон в деле в исключительных случаяхможет подать прошение о его направлении на рассмотрение Большой Палаты. 2. Комитет в составе пяти членов Большой Палаты принимает прошение, если дело поднимаетсерьезный вопрос, касающийся толкования или применения настоящей Конвенции илидругих Протоколов к ней, или другой серьезный вопрос общего характера. 3. Если комитет принимает прошение, то Большая Палата выносит по делу свое постановление».
• [11] См.: http://www.kommersant.ru/doc/2 911 646.