Органы прокуратуры российской федерации

Общая характеристика органов прокуратуры Российской Федерации

Создание органов прокуратуры в России связано с преобразованиями государственного аппарата в царствование Петра I. Указ от 12 января 1718 г. установил: «…быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Указом от 18 января 1722 г. учреждались должности прокуроров при надворных судах1.

Важное значение для развития прокуратуры имело принятое 7 ноября 1775 г. Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи. В главе I «Примерный штат губерний» устанавливалось, что при наместничестве или губернском правлении учреждалась должность прокурора (ст. 42), должности прокуроров — при верхнем земском суде (ст. 43), губернском магистрате (ст. 44), верхней расправе (ст. 45). В соответствии со ст. 404 гл. XVII «О прокурорской и стряпческой должности» прокурор должен был «бдение иметь о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении дел», он сохранял «целость власти, установлений и интереса Императорского Величества» .

Манифестом Александра I от 8 сентября 1802 г. было учреждено Министерство юстиции. Министр юстиции одновременно являлся Генерал-прокурором.

Значительные изменения в правовом положении российской прокуратуры произошли в результате Судебной реформы 60-х гг. XIX в. Статья 8 гласила, что «для прокурорского надзора при судебных местах состоят обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи». Статья 135 «Учреждения судебных установлений» определила, что «предметы занятий лиц, коим вверен прокурорский надзор, вообще ограничиваются делами судебного ведомства; некоторые же другие обязанности, сверх того возлагаемые на сии лица, определены в особых уставах и положениях, по принадлежности» 2. Таким образом, деятельность прокуроров главным образом была сосредоточена на судебной сфере. В литературе отмечается, что смысл реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами Судебной реформы 1864 г. состоял в ограничении прокурорского надзора судебной сферой, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с эти изменилась система прокурорского надзора3.

В соответствии с Декретом о суде № 1 от 24.11.1917 старая система правосудия была упразднена, в том числе расформирована прокуратура. Однако это не означает, что данная функция перестала существовать. В соответствии с Декретом о суде № 2 от 07.03.1918 при Советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов была создана коллегия лиц, посвятивших себя правозаступничеству в форме общественного обвинения и общественной защиты.

Согласно Декрету СНК РСФСР от 18.03.1920 «О Революционных Трибуналах (Положение)» при каждом таком органе учреждалась коллегия обвинителей в составе не менее трех лиц, избираемых местными советами непосредственно или по представлению Революционного Трибунала либо Наркомюста.

Положением о прокурорском надзоре от 28.05.1922 в составе Наркомюста учреждена Государственная прокуратура. Во главе прокуратуры в качестве Прокурора Республики стоял Народный комиссар юстиции. В его непосредственном ведении находился отдел прокуратуры. На прокуратуру было возложено: а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов и органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. В каждой губернии и области имелся прокурор, назначавшийся Прокурором Республики и находившийся в его подчинении. При революционных военных трибуналах и Военно-транспортных революционных трибуналах состояли военные прокуроры, непосредственно подчинявшиеся помощнику Прокурора Республики, состоявшему при Верховном трибунале ВЦИК.

В соответствии с Конституцией СССР, принятой на 2-й сессии ЦИК СССР 6 июля 1923 г. и утвержденной II Съездом Советов СССР 31 января 1924 г., Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. В обязанность Прокурора Верховною Суда СССР входила дача заключений по всем вопросам, подлежащих разрешению Верховным Судом СССР, поддержание обвинения в его заседаниях. Во исполнение конституционных норм Президиум ЦИК СССР 23 ноября 1923 г. издал Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик, в котором разд. VII посвящен вопросам деятельности прокуратуры.

Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, утвержденные постановлением ЦИК СССР от 29.10.1924, установили, что в каждой республике, входившей в состав союзного государства, в качестве прокурора республики выступал народный комиссар юстиции этой же республики. На прокуратуру союзных и автономных республик возлагались: а) надзор на территории данной республики за законностью действий органов Советской власти, государственных и общественных учреждений и частных лиц; б) опротестование в кассационном порядке и в порядке надзора приговоров, решений и определений, выносимых судами данной республики; в) непосредственный надзор и наблюдение за производством дознания, розыска и предварительного следствия по уголовным делам; г) поддержание обвинения по уголовным делам в суде; д) наблюдение за исполнением приговоров, за законностью содержания под стражей, за состоянием и деятельностью мест заключения; е) ограждение интересов государства и трудящихся по гражданским делам.

Положением о судоустройстве РСФСР, утвержденным постановлением ВЦИК от 19.11.1926, было определено, что «…для надзора за законностью действий органов власти Р.С.Ф.С.Р., государственных и общественных учреждений и частных лиц, для охраны в судебных процессах интересов государства и трудящихся, наблюдения за деятельностью органов, ведущих борьбу с преступностью, наблюдения за приведением в исполнение приговоров, за правильностью содержания под стражей и состоянием мест заключения, действует государственная прокуратура» (ст. 9). Во главе Прокуратуры РСФСР в качестве Прокурора Республики состоял Народный комиссар юстиции РСФСР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24.07.1929 было утверждено Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, которым регламентировалось правовое положение прокуратуры Верховного Суда СССР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20.06.1933 «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности от покушений со стороны антиобщественных элементов была учреждена союзная прокуратура. В ее состав также входили военная и транспортная прокуратуры. При этом прокуратуры союзных республик оставались в подчинении республиканских наркомюстов.

В 1936 г. из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик были выделены органы прокуратуры и подчинены непосредственно Прокурору СССР.

Большое значение для развития органов прокуратуры имела Конституция СССР, утвержденная Чрезвычайным VIII съездом Советов СССР 5 декабря 1936 г. В ней было установлено, что высший надзор за точным исполнением законов всеми народными комиссариатами и подведомственными им учреждениями, равно как и отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагался на Прокурора СССР. Органы прокуратуры осуществляли свои функции независимо от местных органов, подчиняясь только Прокурору СССР.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР, в соответствии с которым органы прокуратуры составляли единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором СССР с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Отдельная глава устанавливала структуру органов прокуратуры. В частности, в ст. 41 Положения говорилось, что в составе Прокуратуры СССР образуются управления и отделы, а также Главная поенная прокуратура.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14.12.1966 было утверждено Положение о военной прокуратуре, определившее, что высший надзор за точным исполнением законов и Вооруженных Силах СССР осуществлял Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему военные прокуроры, которые действовали в пределах своей компетенции.

В Конституции СССР 1977 г. прокуратуре посвящена гл. 21, положения которой были полностью восприняты Конституцией РСФСР 1978 г. В качестве основной функции прокуратуры определен высший надзор за исполнением законов1.

Закон СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» конкретизировал задачи и основные направления деятельности прокуратуры, установил полномочия прокуроров в зависимости от отраслей прокурорского надзора, закрепил систему органов прокуратуры. Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постановление «О структуре Прокуратуры Союза ССР». Новое Положение о военной прокуратуре было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 04.08.1981.

Первым законом современного Российского государства, регламентирующим организацию и деятельность прокуратуры, стал Закон РФ от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации». Федеральным законом от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» «была принята новая редакция Закона, кардинально изменившая его первоначальное содержание.

В ст. 129 Конституции РФ закреплено, что прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Определение российской прокуратуры содержится в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где указано, что прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также иные функции, установленные федеральными законами.

Наиболее полно органы прокуратуры РФ можно охарактеризовать посредством раскрытия содержания принципов организации и деятельности данного государственного образования.

Принципы организации и деятельности прокуратуры представляют собой наиболее важные требования, которые устанавливают социальное назначение прокуратуры, обусловливают ее функции, полномочия прокуроров, а также порядок взаимодействия прокуратуры с иными государственными органами и общественными объединениями.

Прокуратура организована и осуществляет свою деятельность в соответствии со следующими принципами.

Законность — общеправовой принцип, который обеспечивает строгое соблюдение законов как при создании органов прокуратуры, так и при осуществлении ими своих полномочий. Специфика проявления данного принципа применительно к органам прокуратуры состоит в том, что прокуратура не только сама осуществляет свою деятельность в строгом соответствии с законом, но и требует соблюдения закона всеми юридическими, должностными и физическими лицами, находящимися и действующими на территории РФ.

Соответственно прокуратура РФ руководствуется двумя группами законов. Первую группу составляет законодательство, непосредственно содержащее правоположения, в соответствии с которыми создается прокуратура РФ и ее структурные подразделения. Во вторую же группу входят законы, которые применительно к прокуратуре можно условно назвать функциональными, поскольку их положения прокурорские работники используют при реализации своих надзорных и иных полномочий.

Централизация — принцип, в соответствии с которым российская прокуратура представляет собой единую централизованную систем}' органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Вышестоящий прокурор в пределах своей компетенции издает приказы и распоряжения, обязательные для исполнения нижестоящими прокурорами и иными должностными лицами органов и учреждений прокуратуры.

Вышестоящий прокурор вправе отменить решение нижестоящего прокурора и принять собственное решение по тому же вопросу, которое будет обязательным для нижестоящего должностного лица.

Вышестоящий прокурор вправе возложить на себя полномочия нижестоящего прокурора. Например, в суде субъекта РФ в качестве государственного обвинителя по уголовному делу может выступать прокурор — представитель Генеральной прокуратуры РФ.

Независимость — принцип, согласно которому органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также от любых физических и должностных лиц.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» гарантией независимости является то, что прокурорские работники не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, совмещать свою основную работу с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности.

В ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, СМИ, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Так, ч. 2 ст. 294 УК РФ установлена уголовная ответственность за вмешательство в деятельность прокурора в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию уголовного дела.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления. Исключения составляют случаи, прямо предусмотренные федеральным законодательством.

Гласность — принцип, в соответствии с которым прокуратура действует открыто, ее деятельность свободно освещается в прессе, на телевидении. Прокурорские работники выступают с докладами и сообщениями, иным образом информируют общественность о результатах работы.

Однако гласность не должна превалировать над иными не менее важными требованиями. Прокурор действует гласно в той мере, в какой это не противоречит положениям законодательства об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайны. В частности, прокурор не вправе разглашать сведения о личной жизни граждан, их семейную тайну. Если прокурор допущен к сведениям, составляющим государственную тайну, он обязан соблюдать режим секретности. Кроме того, никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

Внепартийность — это принцип, согласно которому работники прокуратуры не могут быть членами партий, общественных объединений, а также принимать участие в их деятельности. Также не допускается создание и деятельность в органах прокуратуры общественных объединений, преследующих политические цели.

Прокуроры и иные работники прокуратуры в своей деятельности не вправе прямо или косвенно отстаивать интересы партий либо политических объединений, принимать решения, руководствуясь партийными предпочтениями. В то же время прокурорские работники в своей служебной деятельности не связаны решениями партий и общественных объединений, преследующих политические цели.