Меры борьбы с коррупцией

Борьба с коррупцией в России напрямую связана с выработкой концептуальной антикоррупционной политики. Безусловно, кроме идей по борьбе с коррупцией необходима четкая программа и политическая воля высших должностных лиц.

Представляется, что основными мерами по снижению коррупции в России будут являться минимизация основных факторов, способствующих коррупции.

Антикоррупционная программа должна обеспечивать системное применение экономических, социальных, правовых, организационных, воспитательных и других мер. В данном учебнике эти меры раскрываются с учетом норм Федерального закона «О противодействии коррупции» .

Экономика и сфера финансов. Совершенствование механизмов и разумное сужение сфер государственного присутствия в экономике должны уменьшать проявления коррупции. Тот же эффект дает наведение порядка в сфере государственных финансов. Вот только несколько направлений этой работы.

• 1. Резкое сокращение объема функций, выполняемых органами государственного и муниципального управления в хозяйственной деятельности. Акцент должен быть смещен на первоочередное выполнение государственным аппаратом задач по охране собственности граждан и юридических лиц, обеспечение свобод по реализации предпринимательской инициативы.
• 2. Укрепление и обеспечение открытости бюджетной сферы. Переход к реальным и реализуемым бюджетам ликвидирует ситуацию дефицита средств, при которой резко расширяется сфера «личного усмотрения» при принятии решений чиновниками.
• 3. Обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров и другие подобные меры дают возможность предпринимателям апеллировать к закону и уменьшают шанс появления поводов использования чиновниками взяток как средства защиты своих коммерческих интересов.
• 4. Совершенствование налогового законодательства уменьшает теневую (следовательно, в более высокой степени зараженную коррупцией) зону экономики, ограничивает возможности попадания предпринимателей в тиски шантажа со стороны служащих налоговых органов.
• 5. Уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для ограничения низовой коррупции.

Социальная сфера. 1. Коммерциализация части социальных (в том числе коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный и дефицитный рынок услуг в нормальный.

2. Делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов) — одно из самых эффективных средств противодействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственных функций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы. Кроме того, они актуально направлены больше на решение основной задачи, а не на укрепление института, как это свойственно бюрократическим системам. Тем самым решаются сразу три важные задачи: ограничивается низовая коррупция, повышается эффективность реализации социальных функций государства, возрастает доверие общества к власти.

Правовые меры. Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, Федеральный закон «О противодействии коррупции», другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты.

Это одна из ключевых задач при реализации антикоррупционной программы, актуальность которой вряд ли нуждается в обосновании. Здесь необходимо:

• • совершенствовать работу всей судебной системы;
• • гарантировать достойное обеспечение судей;
• • усовершенствовать систему подготовки и отбора кадров;
• • укрепить арбитражные суды, обеспечить бо? льшую процедурную и информационную надежность их работы;
• • развить административную юстицию.

Политическая воля государства на устранение и предупреждение коррупции отражается прежде всего в системе норм законодательства РФ.

Правовое регулирование должно затрагивать два уровня:

• 1) меры по предупреждению коррупции и контролю над ней как за явлением, имеющим экономический, политический, управленческий, правовой, этический аспект;
• 2) меры по предупреждению, выявлению, доказыванию и наказанию виновных и их соучастников по конкретным фактам коррупции, а также меры по устранению и возмещению вреда.

Реализация антикоррупционной программы по перечисленным выше направлениям должна подкрепляться:

• • подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования, среди которых могут быть: закон о лоббизме, о парламентской этике, о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок (существует опыт применения подобного законодательства в Италии), о борьбе с организованной преступностью;
• • дополнением законодательства о декларировании доходов и расходов имущества высшими должностными лицами и государственными служащими. Задача — обеспечение прозрачности доходов государственных (муниципальных) служащих, иных должностных лиц и членов их семей. В этой связи в ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» отмечено, что сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю). Статья 8.1 данного Закона гласит, что лица, замещающие (занимающие) должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами РФ или нормативными актами Центрального банка РФ, обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случаях и порядке, которые установлены Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», иными нормативными правовыми актами РФ и нормативными актами ЦБ РФ. Статья 7.1 Закона «О противодействии коррупции» устанавливает запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;
• • дополнением в основы законодательства о государственной службе. Например, введение ограничений для чиновников на переход на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были ему прежде подконтрольны или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией; введение норм, позволяющих увольнять с государственной (муниципальной) службы лиц за коррупционные деяния, не повлекшие существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций;
• • дополнениями в действующее законодательство, в результате которых будут признаваться недействительными сделки, договоры, полученные от органов власти лицензии и разрешения, если установлено, что они обязаны своим появлением коррупционным действиям;
• • совершенствованием выборного законодательства;
• • развитием административного законодательства: коррупционные деяния, не являющиеся преступлениями, должны быть переведены из разряда дисциплинарных в разряд административных проступков. Нормы административного права должны обеспечивать всесторонний общественный контроль за деятельностью публичных должностных лиц и органов власти.

Укрепление местного самоуправления. Можно значительно уменьшить низовую коррупцию, введя реальную зависимость системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления (очень показателен в этом вопросе финский опыт).

Однако местное самоуправление должно развиваться параллельно с борьбой с коррупцией и организованной преступностью. В противном случае местное самоуправление попадет под контроль преступности.

Укрепление независимых контрольных структур. К числу таковых, по мнению экспертов, могут относиться следующие.

Федеральное Собрание при условии жесткой процедурной регламентации при осуществлении контрольных функций. В противном случае сами эти функции могут стать источником коррупции.

Счетная палата РФ — влиятельный контрольный орган в России. Уже сейчас его активность приносит казне в 20 раз больше, чем затрачивается на его финансирование.

Институт Уполномоченного по правам человека — также эффективное средство ограничения коррупции. Очевидный пример, относящийся к его сфере ведения, — обеспечение прав граждан на информацию о деятельности государственных органов.

Реформа исполнительной власти. На этом направлении предполагается решение следующих задач.

• 1. Оздоровление государственного и муниципального аппарата, жесткая регламентация прав, обязанностей и ответственности чиновников.
• 2. Усиление гласности в деятельности органов власти с целью получения населением информации об их планах, о решениях и действиях. Цель — налаживание общественного контроля за властью. Возможности населения получать информацию должны обеспечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию и неукоснительными санкциями за ее нарушение.
• 3. Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг повышает эффективность управления и способствует снижению коррупции.
• 4.

  Введение

  персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом. Сейчас у нас в отличие от большинства других стран основная часть подобных решений принимается коллегиально, а коллективная безответственность — замечательный щит для коррупции.

На значимость этих мер указал В. В. Путин: «Не нужно стесняться повышать материальное благосостояние, заработную плату чиновников, но их деятельность должна быть прозрачной, открытой и абсолютно понятной обществу» .

• 5. Создание надлежащей системы государственных закупок и управления публичными финансами, основывающейся на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений. Там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги.
• 6. Уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг. Рынок коррупционных услуг функционирует по законам «экономики дефицита», поэтому необходимо всячески облегчать доступ граждан к государственным услугам.
• 7. Избавление от внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам. Бюджетное недофинансирование органов исполнительной власти заставляет их создавать внебюджетные фонды, пополняемые за счет отчислений, связанных, как правило, с выполнением ведомством своих функций (платежи, штрафы и т. п.). Внебюджетные фонды контролируются гораздо слабее, что способствует разрастанию коррупции.
• 8. Совершенствование конституционной системы сдержек и противовесов. Пока объективно сохраняется зависимость (особенно материальная) законодательной и судебной властей от исполнительной, слаб парламентский контроль за исполнительной властью.

Реформа государственной службы. Чтобы противостоять коррупции, нужно прежде всего реформировать всю нынешнюю систему государственной службы, превратив ее в службу гражданскую, где чиновник, получая достойное вознаграждение и социальную защиту от государства, будет работать в интересах граждан и общества, опираясь на Конституцию РФ и законы. Эксперты выделяют в этой области следующие задачи.

• 1. Создание системы набора, прохождения и продвижения по службе, выхода в отставку служащих, основывающейся на следующих принципах:
  • • эффективность и прозрачность, безупречность работы, справедливость и личные способности;
  • • надлежащая процедура отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются наиболее уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротация в надлежащих случаях таких кадров на этих должностях;
  • • установление справедливых окладов и надлежащего вознаграждения с учетом уровня экономического развития страны;
  • • осуществление образовательных и учебных программ с тем, чтобы служащие могли удовлетворять требованиям правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций.
• 2. Отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и «политических назначенцев». Установление для руководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включение в круг своих подчиненных «политических назначенцев» дает полезный эффект. Присутствие в окружении начальника карьерных чиновников, меньше зависимых от воли этого начальника, уменьшает возможность его коррупционного поведения.
• 3. Принятие этического кодекса государственного служащего, содержащего стандарты поведения, что позволит формировать на государственной службе моральную обстановку, при которой уменьшается вероятность коррупционных действий. Такой кодекс не должен быть совокупностью призывов общего характера, он должен содержать конкретные стандарты поведения, нарушение которых повлечет вполне определенные (императивные) меры юридической ответственности, поощрять неподкупность, честность и ответственность должностных лиц.
• 4. Создание работающего механизма разрешения конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе.
• 5. Усиление роли закона в действиях чиновников неизбежно способствует ограничению коррупции. Для этого могут понадобиться, в частности, следующие меры:
  • • разграничение компетенций чиновников;
  • • уменьшение сферы действия личного усмотрения;
  • • установление жесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданам всегда и полностью известны их права и обязанности чиновников;
  • • ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонение от предписанного законами поведения;
  • • обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов власти.

Как отметил В. В. Путин, «надо поставить чиновника в строгие процедурные рамки, а результаты его деятельности открыть для гражданского общества» .

6. Повышение престижа государственной службы. Необходимо избавляться от вредного мифа «воруют все», создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Большая ответственность в этом процессе должна лечь на СМИ. Полезно введение профессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честность и профессионализм на среднем и высшем уровнях бюрократии. Здесь можно объединить усилия государства и активность негосударственных организаций.

Поддержка институтов гражданского общества. Как уже отмечалось, коррупция в России глубоко встроена в систему социальных отношений, истоки ее лежат в общественном устройстве и имеют социально-психологический характер. Поэтому победить коррупцию можно только с привлечением к этой борьбе всего общества, каждого гражданина. Без участия общественности нельзя обуздать низовую коррупцию, поскольку на нижних уровнях управления коррупция малочувствительна к властным импульсам, идущим сверху, она может быть потеснена только при напоре снизу, усилиями граждан и институтов гражданского общества.

Привлекая общественные организации к полноценному сотрудничеству при решении проблемы подобного масштаба, государство получает шанс повысить доверие граждан, а значит, шанс на достижение поставленных целей. Это участие следует укреплять с помощью таких мер, как:

• • усиление прозрачности процессов принятия решений и содействие вовлечению населения в эти процессы;
• • обеспечение эффективного доступа населения к информации;
• • проведение мероприятий по его информированию, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах;
• • уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции.

Реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие общественные круги, в первую очередь предпринимательские, и независимые СМИ. Особое внимание должно быть уделено воспитанию правового и гражданского сознания и получению навыков поведения в демократическом правовом обществе, в том числе навыков антикоррупционного поведения. Чем эффективнее и крепче институты гражданского контроля, тем меньше шансов для злоупотребления должностными полномочиями и в личных, и в групповых корыстных интересах.

Институциональные меры. Власть в России неоднократно и громко заявляла о необходимости борьбы с коррупцией, разрабатывались целые программы, предпринимались отдельные достаточно жесткие меры, но большого эффекта они, к сожалению, не дали. Существуют специальные организации, занимающиеся проблемами противоборства коррупции, например Комиссия по противодействию коррупции Государственной Думы Федерального Собрании РФ, Совет по борьбе с коррупцией при Президенте РФ, Национальный антикоррупционный комитет. Насколько эффективна их деятельность и необходимо ли создавать еще какие-либо подобные учреждения для реализации антикоррупционной программы — вопрос сложный и дискуссионный. Здесь главное, на наш взгляд, заключается в том, чтобы поскорее оставить в прошлом пустые разговоры, шумиху и «кампанейщину» в этой сфере и перейти к точным и реалистичным мерам борьбы и предупреждения коррупции.

Укрепление правоохранительной системы. Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, называются в числе главных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы — одна из первоочередных задач. При ее решении необходимо:

• • повышение заработной платы работников правоохранительных органов (к этой категории целесообразно относить, естественно, налоговые и таможенные службы). В дальнейшем их содержание должно превосходить содержание работников гражданских служб;
• • повышение уровня технического обеспечения, внедрение современных информационных технологий;
• • кадровое обновление;
• • нравственное и профессиональное воспитание сотрудников, повышение их образовательного уровня, в том числе в сфере причин, условий, борьбы и предупреждения коррупции.

Ослабление влияния коррупции на политику. Первая задача — уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Борьба за чистоту и прозрачность выборных процедур, прежде всего финансирования избирательных кампаний, абсолютно прагматична. Для этого необходимо пересмотреть нынешнее выборное законодательство и практику.

Вторая задача — уменьшить влияние коррупции на деятельность законодательных органов. Для этого надо упростить процедуру привлечения депутатов к уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общественный контроль за деятельностью законодательных органов.

Воспитание, пропаганда и образование. Этот комплекс мер очень важен, так как ни один закон не в состоянии работать в обществе, в котором низки нравственные и моральные устои. Он должен реализовываться по следующим направлениям:

• • популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах;
• • борьба в СМИ с мнением о том, что Россия обречена на коррупцию;
• • стимулирование деятельности общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих полученную ими информацию;
• • разработка, постоянное применение и использование в СМИ индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения ветвей власти и деятельность конкретных их представителей;
• • создание системы «локальной гласности» для информирования населения о действиях наиболее «выдающихся представителей» низовой коррупции (главным образом, силами общественных организаций);
• • постоянное информирование общества о ходе реализации антикоррупционной программы (выпуск бюллетеней, информационных материалов и т. п.);
• • изучение в рамках образовательных программ (в школах, вузах) такого явления, как коррупция, ее опасности, причин и условий, мер противодействия и предупреждения;
• • формирование порицания и нетерпимости к пей, воспитание ответственности и взаимного участия в строительстве демократического государства, традиций гражданского общества.

Чем эффективнее и крепче институты гражданского контроля, тем меньше шансов для злоупотребления должностными полномочиями и в личных, и в групповых корыстных интересах.