Основные подходы к территориальной организации местного самоуправления: соотношение муниципального и административно-территориального устройства

Местное самоуправление как один из институтов публичной власти и форма самоорганизации населения по месту жительства реализуется в установленных Конституцией РФ и конкретизированных федеральным законом пространственных пределах, которые обозначают границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Пространственное устройство муниципальной власти в целях обеспечения ее эффективного функционирования в рамках обособленных четко установленными границами территорий принято именовать территориальной организацией местного самоуправления. Это понятие следует отличать от категории «территориальные основы местного самоуправления». Территориальные основы местного самоуправления — это институт муниципального права, включающий в себя систему муниципальноправовых норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Отсюда следует, что территориальная организация и территориальные основы местного самоуправления соотносятся между собой как фактическое и юридическое: как предмет правового регулирования и его нормативно-правовое опосредование. При этом к территориальным основам местного самоуправления относятся такие урегулированные законодательством вопросы, как: а) состав территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; б) типология муниципальных образований, принципы и критерии их формирования; в) границы муниципальных образований; г) виды и правовой статус земель, расположенных в черте муниципального образования; д) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, преобразование и упразднение муниципальных образований; е) роль населения в муниципально-территориальных изменениях.

Вопрос о территориальном устройстве местного самоуправления по своему значению является конституционным, тесно связан с формой государства, его административной и территориальной организацией.

Конституция РФ 1993 г. определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 132). Следовательно, Конституция РФ не связывает жестко, напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Соответствующая норма в ч. 1 ст. 131 говорит лишь о том, что, во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. В этом плане население любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление; отказ от осуществления местного самоуправления на определенной территории недопустим и в том случае, если само население в добровольном порядке изъявило желание, чтобы вопросы местного значения разрешались органами государственной власти, а не органами местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-Г1). Во-вторых, за основу территориальных пределов Конституция берет не формальные, административно-территориальные факторы, а обьективно складывающиеся социальные формы общности населения,, существующие в виде, прежде всего, городских и сельских поселений. Это означает, что поселенческий принцип является в соответствии с Конституцией РФ основным для территориальной организации местного самоуправления, а сама территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

В то же время отсутствие такой «привязки» не может рассматриваться в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления, в том числе в соответствии с административно-территориальным устройством. Конституция допускает возможность использования двух принципов: поселенческого — когда территорией местного самоуправления является единое городское или сельское поселение; и административно-территориального — в рамках существующего административно-территориального деления. Сочетание «поселенческого и территориального (районного) самоуправления как исторически сложившихся форм территориального устройства публичной власти и самоорганизации населения», согласно правовой позиции Конституционного Суда, соотносится с ч. 1 ст. 131 Конституции (абз. 1 п. 3.1 мотивировочной части Постановления от 18 мая 2011 г. № 9-П).

Ученые по-разному относятся к возможности организации местного самоуправления в границах существующих административно-территориальных единиц. Одни утверждают, что районные муниципальные образования не отвечают интересам населения, так как отсутствует прямая связь между населением и теми, кого они избрали во власть.

В то же время использование только поселенческого принципа, когда муниципальное образование создается в рамках естественных границ, безусловно, приблизит интересы жителей к местной власти. Однако в финансово-экономическом плане небольшие муниципальные образования далеко не всегда оказываются жизнеспособными. Кроме того, при оценке эффективности применения поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления как основного следует принимать во внимание традиционно сложившиеся особенности осуществления местного самоуправления на тех или иных территориях, обусловленные социально-экономическими, национально-культурными, историческими факторами.

Так, например, в субъектах РФ, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, укоренилась практика наделения правами муниципальных образований сельских территорий в границах районных муниципальных образований. Это объясняется тем, что жизнедеятельность многих коренных народов не связана с проживанием в границах населенных пунктов, — они в ведут кочевой образ жизни, перемещаясь по весьма обширным территориям. В связи с этим обеспечение данной категории жителей муниципальными услугами может наиболее эффективно осуществляться теми муниципальными учреждениями и органами местного самоуправления, которые распространяют свою деятельность на всей территории традиционного хозяйствования жителей из числа коренных малочисленных народов Севера.

Поэтому вполне обоснованным является вывод о том, что в конкретно-исторических условиях демократического развития общества территориальная организация местного самоуправления должна строиться на оптимальном сочетании поселенческого и административно-территориального принципов, гармонизация которых может обеспечить рациональную организацию муниципальной власти, помочь избежать нейтралистских тенденций в местном самоуправлении и тем самым создать надлежащие предпосылки для развития демократии на местном уровне. При этом решение вопроса о соотношении поселенческого и административно-территориального принципов в рамках возможных моделей территориальной организации местного самоуправления находится в сфере усмотрения федерального законодателя, но исходя из конституционного и конкретизирующего законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ он может решаться и законами субъектов РФ сообразно с конкретной ситуацией на местах.

Такой подход реализован в Федеральном законе № 131-ФЗ и его разделяет Конституционный Суд РФ, который неоднократно указывал на то, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (Постановление от 3 ноября 1997 г. № 15-П). При этом выбор соответствующей модели не может осуществляться федеральным законодателем произвольно, но должен иметь в своей основе объективные факторы, важнейшие из которых можно объединить в четыре группы: а) влияющие на эффективность и качество предоставляемых муниципальных услуг; б) связанные с созданием условий для участия населения в управлении муниципальным образованием; в) влияющие на финансовую устойчивость муниципального образования, а также на справедливость распределения финансовых средств; г) связанные со стратегическим развитием на муниципальном уровне.

Называя территориальные формы осуществления местного самоуправления (городские поселения, сельские поселения, другие территории), Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня критериев определения соответствующих территорий, непосредственно закрепляя в качестве таковых лишь населенность территории, на которой осуществляется местное самоуправление, и ее принадлежность к городской или сельской местности. В постановлениях от 24 января 1997 г. № 1-П и от 15 января 1998 г. № 3-П Конституционным Судом была сформулирована — а в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П вновь подтверждена — правовая позиция, согласно которой определение территориального уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно способствовать, насколько возможно, приближению местного самоуправления к населению, позволять решать весь комплекс вопросов местного значения и вместе с тем не препятствовать решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые, но своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти; соответственно, осуществление местного самоуправления является обязательным в городских, сельских поселениях как низовых самоуправляющихся территориальных единицах, а что касается публично-территориальных образований более высокого территориального уровня, то для них организация публичной власти должна определяться с учетом особенностей их правового статуса и исходя из соотношения решаемых в рамках той или иной публично-территориальной единицы вопросов местного и государственного значения, их уровня и объема. Конституционный Суд не исключил возможности создания на территориях, имеющих статус административно-территориальных единиц регионального подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта РФ согласно административно-территориальному делению, предусмотренному его конституцией (уставом), органов государственной (представительной и исполнительной) власти, что, в свою очередь, предполагает наличие в этом административно-территориальном образовании муниципальных образований (поселений, районов в городе) более низкого территориального уровня. Тем самым предполагается, что наполнение нормативным содержанием конституционной формулы «другие территории», на которых осуществляется местное самоуправление, может быть сегодня одним, а завтра другим, что может быть реализовано путем внесения изменений в федеральный закон. Однако любые изменения в правовом регулировании территориальной организации местного самоуправления не могут приводить к тому, что сама возможность самостоятельного решения населением всей полноты вопросов местного значения на наиболее приближенном к населению уровне городских, сельских поселений была бы поставлена под сомнение, в том числе отсутствием адекватных самой природе местного самоуправления инструментов финансового и социально-экономического выравнивания развития поселенческих муниципальных образований, отсутствием действенных форм взаимодействия поселенческих сообществ в целях справедливого использования имеющейся в данной местности производственно-хозяйственной, технологической, социальной, иной инфраструктуры.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции РФ в контексте местного самоуправления понятие «территория» не совпадает с понятием «поселение». Первое является по содержанию более широким: «другие территории» могут означать и не названные Конституцией и в законодательном регулировании местного самоуправления разновидности поселений, и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т. п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т. д.).Так, в частности, как указывал в ряде своих решений Конституционный Суд РФ, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ имеет право быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления^[1]. Этим должны определяться и параметры взаимоотношений между поселениями и районом.

Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Поселенческий фактор формирования муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным: ведь муниципальное образование всегда «привязано» к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселений. Примечательна в связи с этим правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в Определении от 5 июня 2003 г. № 274−0, согласно которой население городского, сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований. Поэтому можно сделать вывод, что в основе конституционных принципов формирования муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.

• [1] См.: абз. 4 и. 5 мотивировочной части Постановления КонституционногоСуда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П; абз. 3 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П.