Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации

В России последние 10 лет проводились мероприятия, которые направлены на совершенствование пенсионной системы и по итогам которых достигнуты следующие результаты:

• 1) установление гарантированного минимального уровня материального обеспечения пенсионера не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ;
• 2) повышение уровня пенсионного обеспечения с учетом трудового стажа, приобретенного в советское время (валоризация);
• 3) создание экономических и правовых предпосылок формирования пенсионных прав будущих получателей трудовой пенсии с учетом требований международных норм;
• 4) повышение среднего размера трудовой пенсии.

Так, средний размер трудовой пенсии по старости в Российской Федерации в 2012 г. составил 9706 руб. и с 2002 г. увеличился в 6,5 раза в номинальном размере и более чем в 2,8 раза в реальном.

Отношение трудовой пенсии по старости к прожиточному минимуму пенсионера постоянно увеличивалось, в 2002 г. оно составило 108,4%, в 2007 г. — 110,4%, а в 2012 г. — 179,8%.

Отношение среднего размера трудовой пенсии по старости к среднему размеру заработной платы по экономике в 2002 г. составляло 34%, к 2007 г. оно снизилось до 25% ввиду вызванного объективными причинами отставания темпов индексации трудовой пенсии от темпов роста заработной платы, а к 2012 г. увеличилось до 36,8% в результате роста базовой части трудовой пенсии в 2008—2009 гг., а также проведения в 2010 г. валоризации.

Таким образом, проводимая пенсионная политика была направлена на обеспечение социально приемлемого уровня пенсий. Вместе с тем в рамках пенсионной системы не достигнуты долгосрочная финансовая устойчивость и сбалансированность бюджета ПФР.

Инерционный сценарий развития пенсионной системы в условиях действующего пенсионного законодательства неизбежно приведет к следующим социально-экономическим последствиям:

• — невозможность поддержания размера пенсий на социально приемлемом уровне и увеличение численности низкодоходных групп пенсионеров. К 2030 г. средний размер трудовой пенсии по старости может не достигнуть минимального целевого уровня в 2,5 прожиточного минимума пенсионера, а отношение среднего размера трудовой пенсии по старости к среднему размеру заработной платы в России будет снижаться;
• — обострение проблемы обеспечения приемлемого уровня пенсионных прав для среднего класса;
• — нарастание рисков, связанных с недостаточной финансовой устойчивостью НПФ;
• — отсутствие источника и механизма обеспечения сохранности пенсионных накоплений, в том числе с учетом их возрастающих объемов;
• — межбюджетные трансферты из федерального бюджета в пенсионную систему на обеспечение ее сбалансированности на период до 2030 г. могут достичь 3% ВВП.

Причинами складывающейся ситуации являются внешние по отношению к пенсионной системе экономические и демографические факторы:

• а) макроэкономические параметры, структура занятости, показатели производительности труда, инфляция и невысокие размеры заработной платы;
• б) большой объем теневой занятости и скрытой заработной платы;
• в) рост демографической нагрузки в части изменения соотношения застрахованных лиц, за которых осуществляется уплата страховых взносов, и получателей пенсий, а также высокий уровень смертности в трудоспособном возрасте.

Кроме того, в пенсионной системе сохраняются значительные внутренние негативные факторы:

• — остается нерешенной проблема досрочных пенсий;
• — не установлен сбалансированный тариф страховых взносов для самозанятых граждан;
• — пенсия в значительной мере утратила функцию страхования потери заработка в связи с достижением пенсионного возраста;
• — несоответствие тарифов страховых взносов и обязательств по выплате трудовой пенсии.

Накопительная составляющая пенсионной системы требует существенной модернизации, в том числе в части, касающейся обеспечения финансовой устойчивости НПФ и гарантий исполнения ими в полном объеме обязательств по выплате пенсий, создания эффективной системы контроля за инвестированием средств пенсионных накоплений, а также расширения перечня финансовых институтов, участвующих в соответствующих правоотношениях, и инструментов для инвестирования средств пенсионных накоплений.

Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы РФ до 2030 г. разработана в соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» с учетом Концепции демографической политики, Концепции-2020 и других документов.

Необходимость принятия Стратегии обусловливается экономическими и демографическими вызовами, стоящими перед отечественной системой пенсионного страхования. Цель Стратегии — определение направлений и задач по обеспечению развития пенсионной системы в Российской Федерации.

Стратегия направлена на совершенствование пенсионной системы, которая должна быть адекватной современному экономическому развитию Российской Федерации и соответствовать международным стандартам.

Стратегия определяет на период до 2030 г. социальные приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной политики в сфере пенсионного страхования на отдельных этапах ее реализации.

Стратегия базируется на оценке опыта реализации пенсионных преобразований в России и мировых тенденций развития пенсионных систем.

В Стратегии определены социальные приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной политики в сфере пенсионного страхования на отдельных этапах ее реализации.

Реализация Стратегии будет осуществляться по следующим основным направлениям:

• 1) совершенствование тарифно-бюджетной политики;
• 2) реформирование института досрочных пенсий;
• 3) реформирование института накопительной составляющей пенсионной системы;
• 4) развитие корпоративного пенсионного обеспечения;
• 5) совершенствование формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы;
• 6) совершенствование системы управления обязательным пенсионным страхованием;
• 7) развитие международного сотрудничества в сфере пенсионного обеспечения.

В рамках первого этапа реализации Стратегии (но 2013 г. включительно) предлагалось, в частности:

• — установление дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда и на отдельных видах работ (реализовано);
• — введение специальной оценки условий труда, по результатам которой соответствующие работодатели освобождаются от уплаты страховых взносов в ПФР по дополнительным тарифам;
• — изменение тарифной политики в отношении самозанятых граждан в целях более полного обеспечения их пенсионных прав;
• — законодательная регламентация (с 2014 г.) перераспределения тарифа страховых взносов для застрахованных лиц, которые не осуществили выбор в пользу формирования средств пенсионных накоплений в управляющей компании или НПФ;
• — повышение требований к минимальному размеру собственных средств НПФ, осуществляющих формирование и инвестирование пенсионных накоплений, и качеству составляющих их активов;
• — создание многоуровневой системы гарантий сохранности средств накопительной составляющей, включая системы объединенных гарантийных фондов.

В рамках второго этапа (2014−2015 гг.) предлагается, в числе прочего:

• — совершенствование системы персонифицированного учета граждан в сфере обязательного пенсионного страхования;
• — совершенствование организационно-правовой формы НПФ;
• — формирование единой системы актуарного оценивания, включая стандартизацию актуарной деятельности;
• — комплексное преобразование системы досрочных пенсий с установлением нового механизма формирования и реализации социальных прав застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда и на отдельных видах работ;
• — установление правовых основ создания и функционирования корпоративных пенсионных систем.

В рамках третьего этапа (2016−2030 гг.) предлагается:

• — предоставление самозанятым гражданам права выбора варианта формирования и реализации пенсионных прав;
• — определение дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда, с учетом необходимости обеспечения всего досрочного периода получения ими трудовой пенсии;
• — стимулирование дополнительного платежа из заработной платы в пенсионную систему для работников с учетом уровня их доходов и возраста.

На постоянной основе предлагается:

• — расширение перечня финансовых инструментов инвестирования пенсионных накоплений;
• — повышение уровня облагаемого страховыми взносами заработка с учетом темпов роста средней заработной платы в Российской Федерации;
• — поэтапное приведение размера страхового взноса, уплачиваемого самозанятыми категориями граждан, в соответствие с уровнем производимых им пенсионных выплат;
• — оптимизация механизма преференций по уплате страховых взносов в ПФР отдельными категориями страхователей;
• — повышение транспарентности институтов, участвующих в формировании пенсионных накоплений (совершенствование порядка раскрытия информации);
• — стимулирование добровольного формирования гражданами пенсионных накоплений и содействие развитию добровольных (корпоративных и частных) пенсионных систем;
• — расширение охвата населения корпоративным пенсионным обеспечением;
• — совершенствование системы государственного контроля за формированием средств пенсионных накоплений;
• — принятие мер по синхронизации обязательного пенсионного страхования с другими видами обязательного социального страхования.

По мнению разработчиков Стратегии, реализация предлагаемых мер позволит обеспечить достойный уровень пенсий гражданам на основе принципа социальной справедливости. Будет создана понятная и прозрачная пенсионная система, позволяющая гражданам выбирать наиболее приемлемую для них пенсионную стратегию.

При этом предусматривается:

• — достижение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости до 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате;
• — достижение приемлемого уровня пенсий для среднего класса за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах;
• — обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости на уровне 2,5−3 прожиточных минимумов пенсионера;
• — достижение максимально возможной сбалансированности пенсионной системы.

Мнение эксперта

Предлагаемое в Стратегии «радикальное и непрозрачное» изменение пенсионной формулы на 40−20−40−20 (работник, отработавший 40 лет и вносивший страховые взносы в ПФР в размере 20%, будет получать пенсию в размере 40% своего среднего заработка в течение 20 лет; сейчас пенсионный капитал делится на период дожития — 19 лет) на 20−50% сократит пенсии работников, которые достигнут пенсионного возраста после 2030 г. Кроме того, новая формула фактически означает мягкое повышение пенсионного возраста, поскольку стаж, необходимый для получения максимальной пенсии, сформируется к 60−65 годам.

А. В. Кудрин, председатель Комитета гражданских инициатив, бывший Министр финансов РФ Снижение нормативного стажа с 40 до 35 лет, как того потребовал Президент РФ В. Путин, ситуацию принципиально не изменит. Предложения о сокращении накопительной части пенсии надо рассматривать как свертывание всей накопительной системы. А доводы ПФР о том, что доходность страховой части пенсии выше, чем накопительной, несостоятельны, поскольку в ситуации, когда рост зарплат в будущем замедлится и, следовательно, замедлится рост доходов ПФР, на которые индексируется страховая часть пенсии, а доходность накопительной пенсии, зависящая от результатов инвестирования, будет расти, от накопительной пенсии отказываться нельзя. К тому же отсутствие пенсионных накоплений снижает привлекательность страны в глазах инвесторов, а ликвидация накопительного компонента создаст проблему для размещения госдолга. При этом после отказа от обязательных пенсионных накоплений и при невозможности повысить пенсионный возраст в распоряжении правительства останется лишь один способ реагирования на ухудшение демографической ситуации — снижение размера пенсий по отношению к зарплате.

М. Дмитриев, глава Центра стратегических разработок Комитета стратегических инициатив Реализация стратегии приведет к росту обоснованного недовольства граждан предпенсионного возраста, у которых будут утрачены накопленные права, работников отраслей, предусматривающих досрочный выход на пенсию, а также у будущих пенсионеров, которых ожидает существенное снижение пенсий по отношению к зарплате. Социальные последствия принятия такой реформы приведут к большому разочарованию и неверию в государство.

И. Ю. Юргенс, вице-президент PCIIII.

Большинство экспертов полагают, что предпосылка всей нынешней пенсионной реформы — это дефицит бюджета НФР: у государства не хватает средств на покрытие взятых на себя пенсионных обязательств. Эксперты утверждают: благодаря предложенным мерам проблема исчезнет ненадолго: через 5−7 лет вопрос нехватки средств на выплату пенсий возникнет вновь. Аксиома, подтвержденная опытом зарубежных стран: распределительная система перестает работать в условиях продолжающегося старения населения. А к 2028−2030 гг. число пенсионеров в России, вероятно, сравняется с числом работников.

Говоря о результатах пенсионной реформы, все эксперты отмечают низкий уровень доверия населения государству, усиленный страхом не дожить до пенсионного возраста. Согласно результатам опросов ВЦИОМ, свою жизнь после выхода на пенсию россияне видят в четырех вариантах, в зависимости от взглядов и предпочтений. Это либо трудовая стратегия (работать и дальше после достижения пенсионного возраста), либо инвестиционная (она же накопительная), либо иждивенческая (будут помогать / содержать дети и родственники), либо государственно-патерналистская (поможет государство). Первая стратегия лидирует среди прочих — 55% опрошенных собираются продолжать работать. Однако чем старше респонденты, тем более скептически они оценивают свои трудовые возможности и тем больше рассчитывают на государство. Среди 25−30 летних опрошенных наблюдается другой тренд — некий «обмен», элемент делегитимизации существующего режима. Люди готовы пойти на вариант, когда государство не платит пенсий, но и не облагает граждан налогами, те сами заботятся о своей старости с помощью накопленных в течение жизни средств. Это обусловлено усиливающимся недоверием как к политическим персоналиям, так и к государственным институтам в целом. Также эту группу опрошенных не страшит возможность увеличения пенсионного возраста на несколько лет.

Таким образом, по мнению экспертов, сам факт принятия третьей стратегии пенсионной реформы за 10 лет говорит о том, что решение конъюнктурное и рассчитано на очень короткую перспективу. Поэтому в любом случае общество будет воспринимать эту реформу как временную меру (это, судя по всему, понимали и авторы Стратегии, отнеся ее завершение к 2030 г.), а для следующего правительства появится стимул предложить новые инициативы.