Децентрализация местного самоуправления в российской федерации

Децентрализация местного самоуправления: понятие и принципы

Децентрализация — способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и т. п. Иногда децентрализацию отличают от деконцентрации. Так, Г. Брэбан, различающий эти явления, указывает, что при деконцентрации властные полномочия делегируются государством своим структурным звеньям, т. е. центральный аппарат управления наделяет властью свои периферийные службы. При децентрализации, напротив, делегирование властных полномочий осуществляется от одного юридического лица к другому, от государства к местному коллективу или общественному учреждению^[1]. Таким образом, здесь под децентрализацией понимается перемещение властных полномочий от государства, государственных учреждений к негосударственным субъектам, а иод деконцентрацией — внутригосударственная децентрализация. Если воспользоваться изложенным подходом, то конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления в России необходимо определять как негосударственную децентрализацию или как децентрализацию в собственном смысле этого слова.

Негосударственная децентрализация мест предполагает законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований, органов местного самоуправления. Назовем основные из них.

1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории РФ. Базовая территориальная единица местного самоуправления — муниципальное образование. Муниципальные образования в силу этого принципа должны по общему правилу создаваться на всех населенных территориях всех субъектов РФ. В соответствии с Постановлением КС РФ от 30.11.2000 № 15-П население поселений, как и сельсоветов (волостей), не может отказаться от местного самоуправления. Это, конечно, не означает, что любой населенный пункт должен становиться самостоятельным муниципальным образованием. Он может входить в состав городского, сельского поселения, городского округа как самостоятельных муниципальных образований, а также входить в состав муниципального района наряду с городскими, сельскими поселениями, и тогда местное самоуправление в нем осуществляют органы местного самоуправления муниципального района.

Приведенные положения аналогичны тем конституционным предписаниям, что закрепили статус субъектов РФ за всеми ее первичными территориальными составляющими: республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами (ст. 5, 65 Конституции РФ), и, следовательно, окончательно территориально достроили Россию как подлинную федерацию. До 1992 г. области, края, города федерального значения (ранее — города республиканского подчинения) имели статус административно-территориальных единиц, а не субъектов РФ.

Положения о необходимости организации местного самоуправления на всей территории РФ территориально и организационно достраивают третий, самый близкий к гражданам этаж публичной власти — местное самоуправление жителей.

2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют ту же роль, что и Конституция РФ для страны в целом, конституции, уставы субъектов РФ для соответствующих субъектов. Устав муниципального образования — своеобразная «конституция», которая комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего территориального коллектива. Нс случайно в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ уставы муниципальных образований наряду с актами местных референдумов (сходов граждан) названы актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, обладающими прямым действием и распространяющимися на всю территорию соответствующих муниципальных образований.

Такой их статус соответствует Конституции РФ, что косвенно подтверждает вывод КС РФ, сделанный им в Постановлении от 01.02.1996 № 3-П, но делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области. КС РФ указал, что придание конституциям, уставам субъектов РФ высшей юридической силы не противоречит Конституции РФ, поскольку высшая юридическая сила конституций, уставов субъектов РФ показывает их место в системе нормативных актов субъектов РФ и не направлена на акты федерального законодательства. Она не подрывает статус Конституции РФ как акта высшей юридической силы в пределах Российской Федерации. Уставы муниципальных образований принимаются их представительными органами или в законодательно установленных случаях непосредственно населением на референдуме (сходе).

Самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления. В зависимости от области осуществления местного самоуправления выделяют учредительные, компетенционные, организационные и территориальные пределы.

3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Названный принцип имеет в виду любые органы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.

Судебная практика идет по пути обеспечения принципа недопустимости для государственных органов и должностных лиц образования органов местного самоуправления и назначения муниципальных должностных лиц.

Данный принцип есть то общее правило, которое имеет свои исключения. Так ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает, что при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту одна треть членов конкурсной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления главы субъекта РФ — в связи с нарушением условий контракта в части осуществления отдельных государственных полномочий.

Деятельность органов местного самоуправления может прекращаться решениями органов государственной власти. Представительный орган муниципального образования может распускаться законом субъекта РФ. Глава субъекта РФ вправе своим правовым актом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации. Однако названные действия органов государственной власти должны иметь в своей основе судебные решения, которыми установлено, что правовые акты, действия (бездействие) органов местного самоуправления противоречат действующему законодательству (сг. 73, 74 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Это существенная гарантия самостоятельности мест. Запрет осуществления местного самоуправления государственными органами и должностными лицами означает невозможность осуществления последними функций и полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправления, прав и полномочий иных субъектов местного самоуправления.

Однако указанный запрет имеет свои изъятия. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает ряд случаев, при которых органы государственной власти субъектов РФ вправе временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75). В любом случае органы государственной власти не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

• 5. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной и местной власти несут установленную законом ответственность. Правило о невозможности прямой, внесудебной отмены государственными органами, должностными лицами муниципальных правовых актов имеет одно исключение. Муниципальный правовой акт может быть отменен или приостановлен уполномоченным государственным органом в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.
• 6. Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ детально закрепляет экономическую основу местного самоуправления. К этой группе норм примыкают правила о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному самоуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений органов государственной власти (ст. 132, 133 Конституции РФ).

Однако на сегодня именно незавидное финансово-экономическое положение многих местных органов делает уязвимой их политическую, организационную независимость от государства. На практике расширяются расходные полномочия муниципальных образований и, наоборот, сокращаются их собственные доходные источники. Отмеченное показывает ограниченность правовых гарантий местного самоуправления — последние важны, но не всесильны.

7. Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.

Рассмотренные нами принципиальные положения закрепляют действительную децентрализацию мест в общегосударственном масштабе, по крайней мере, в плоскости конституционно-правового регулирования.

Как же в условиях децентрализации мест государственный центр, субъекты РФ осуществляют свои полномочия на местном уровне? Государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях. Среди них можно выделить следующие: принятие законов, иных актов, в том числе закрепляющих права, обязанности субъектов местного самоуправления; создание собственных органов на местах, действующих наряду с органами местного самоуправления; возложение на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий; разработка и принятие финансово-экономических и иных федеральных, региональных программ с муниципальной составляющей.

• [1] Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 86.