Политико-институциональный подход к демократии

Для операционализации понятия «демократия» в рамках задачи эмпирического оценивания ее качества наиболее адекватным представляется политико-институциональный подход. Но и при таком подходе имеют место различные трактовки демократии, среди которых в качестве основных наибольшее распространение получили следующие.

Первая восходит еще к греческим философам и определяет демократию как форму правления^[1]. Именно это определение демократии использовал У. Черчилль в своей знаменитой речи в Палате общин 11 ноября 1947 г.: «Демократия — наихудшая форма правления, за исключением всех остальных, которые пробовались время от времени (если не считать всех остальных)»^[2]. Две другие трактовки определяют демократию либо как политическую систему^[3], систему управления^[4] или систему отношений между управляющими и управляемыми^[5], либо как политический режим^[6]. И часто все эти определения используются как равнозначные.

Представляется, что рассматриваемой задачи в большей мере соответствует операционализация определения демократии на основе уточнения ее трактовки как формы правления, чем исходя из ее трактовки как политической системы или режима. Политическая система представляет собой одну из наиболее комплексных и многоуровневых категорий политической науки, которая включает как институциональные, так и ролевые, нормативные, ценностные и информационно-коммуникативные компоненты^[7], а политический режим — категорию, которая наиболее адекватна для описания реализаций различных политических практик^[8]. Так, А. Соловьев определяет политическую систему как «целостную и динамическую совокупность однотипных, дополняющих друг друга и взаимодействующих на основе единых норм — ролей, отношений, институтов и ценностей, обеспечивающих целостность власти и позволяющих целенаправленно влиять на положение социальных групп и конструировать общественные отношения», а политический режим — как «совокупность наиболее типичных методов функционирования основных институтов власти, используемых ими ресурсов и способов принуждения, которые оформляют и структурируют реальный процесс взаимодействия государства и общества»^[9].

Форма правления — это одно из базовых понятий юридической науки. В теории государства и права и конституционного права форма правления определяется как «структура, способ образования и правовое положение высших органов государства (главы государства, парламента, правительства), а также установленный порядок взаимоотношений между ними»^[10] и служит «наиболее внешним содержанием государства»^[11]. Форма правления представляет собой конституционную модель отношений между высшими государственными органами, а реальный порядок их функционирования и взаимодействия может существенно отличаться от конституционной модели, и такой порядок именуется государственным режимом^[12].

Для того чтобы избежать терминологического пересечения с понятием формы правления в юридической науке, но использовать подобную методологию понятийного разграничения нормативного описания и реального состояния и функционирования такого объекта политической науки, как политическая система, ядро которой составляет система государственной власти, представляется целесообразным ввести, используя предложенную еще в XIX в. А. де Токвилем терминологию, понятие формы организации политических и государственных порядков как наиболее внешнего, нормативного выражения содержания политической системы. При этом реальное состояние и функционирование таких порядков и будет составлять смысл понятия «политический режим». Здесь принципиально важно отметить, что под государственными порядками в рассматриваемом контексте понимается не весь многомерный и многоаспектный комплекс правил и условий функционирования системы управления государством, а наиболее общие порядки формирования, построения системы и организации деятельности государственной власти в качестве «самой мощной формы проявления политической власти»^[13].

При предлагаемом подходе демократия будет определяться как форма организации политических и государственных порядков; политический режим, осуществляющий практическую реализацию присущих демократии политических и государственных порядков, — как демократический режим, а государство, в котором такой режим является правящим, — как демократическое государство.

При этом ключевой становится проблема установления набора тех политических и государственных порядков, которые определяют сущностные свойства и характеристики демократии и принципиально отличают ее от иных форм организации политических и государственных порядков, а именно авторитаризма и тоталитаризма.

Минималистский подход к институциональному пониманию демократии был предложен Й. Шумпетером, который определил демократию как «институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей»^[14]. При таком подходе единственным институциональным средством, выражающим сущность демократии и однозначно ее характеризующим, служат свободные и честные, состязательные выборы. Такой критерий демократии позволяет оценивать демократичность или недемократичность политического режима, а следовательно, и государства, в котором данный режим является правящим, как дихотомическую величину^[15]. Базирующийся на критерии свободных и честных выборов дихотомический подход к оценке демократичности суверенных государств используется в государствоведческом исследовании «Свобода в мире» (Freedom in the World), которое с 1972 г. ежегодно проводит неправительственная организация «Дом Свободы». В рамках этого исследования оценивается, какие из существующих в мире суверенных государств можно считать электоральными демократиями, а какие нет. При этом электоральная демократия характеризуется наличием конкурентной многопартийной системы и всеобщего избирательного права, регулярным проведением свободных и честных выборов при тайном голосовании, открытостью избирательной кампании, в ходе которой все партии имеют доступ к средствам массовой информации^[16].

Безусловно, свободные и честные, состязательные выборы — это обязательное и необходимое условие демократии. Однако демократические политические и государственные порядки должны действовать не только в периоды избирательных кампаний, но и между выборами.

Комплексная концепция современной представительной демократии была разработана Р. Далем, который предложил определять современную «демократию в масштабах государства» как полиархию, если она имеет весь набор институциональных средств, установленных им в качестве необходимых и обозначенных как «политические институты современной представительной демократии»^[17]. При этом Р. Даль, определяя современную демократию как полиархию, указывал наряду с другими трактовками этого понятия, что «полиархия является политическим порядком»^[18].

Близким к понятию полиархической демократии является и предложенное Л. Даймондом понятие либеральной демократии, которая «предполагает наличие достаточного числа гражданских свобод и высокого уровня плюрализма, способных обеспечить свободное и осмысленное соревнование интересов и поддержание власти закона между выборами, равно как и при их проведении»^[19]. При этом предложенные Л. Даймондом элементы либеральной демократии во многом совпадают с определенными Р. Далем как необходимые для полиархической демократии политическими институтами. Следует также отметить, что, как указывает Л. Даймонд, к предложенным им элементам либеральной демократии по большей части сводятся критерии двух измерений свободы в исследовании «Дома Свободы» — политических нрав и гражданских свобод. И при этом в методологии «Дома Свободы» указывается, что «„электоральная демократия“ отличается от „либеральной демократии“ тем, что последняя включает наличие реальных гражданских свобод»^[20][21][22].

Как представляется, для того чтобы эмпирически оценить, какие из современных государств реально являются демократическими в том смысле, что правящий в государстве политический режим на практике реализует полиархическую демократию, возможен подход, отличный от подходов, используемых как в исследованиях «Дома Свободы», так и в других исследованиях, посвященных оценкам состояния демократии в современных государствах как континуума. В частности, такой подход используется в таких исследованиях, как исследование аналитического подразделения британского журнала «Экономист» (The Economist Intelligence Unit) «Индекс демократии стран мира» (Democracy Index)^[19], исследование Центра по изучению устойчивости мира (The Center for Systemic Peace) «Polity I V»^fi

и исследование Фонда Бертельсмана (Bertelsmann Stiftung) «Индекс трансформации Фонда Бертельсмана» (Bertelsmann Transformation Index)^[24].

Разработку нового подхода следует начать с определения набора политических и государственных порядков, оценки состояния и качества реализации которых позволят найти ответ на вопрос о том, какие из существующих сегодня в мире государств можно считать полиархическими демократиями, а какие нет. За основу такого искомого набора политических и государственных порядков естественно взять список из шести политических институтов современной представительной демократии, предложенных Р. Далем^[25].

Этот список, естественно, включает свободные и честные выборы, являющиеся общепризнанным необходимым атрибутом представительной демократии. Р. Даль определяет этот институт в формулировке «свободные, честные, часто проводимые выборы».

Однако вопрос о частоте проведения выборов требует уточнения. Проблема состоит в том, что, как писал еще в начале XX в. М. Острогорский, основной принцип представительной демократии — избирательный принцип — несет в себе одну из серьезных внутренних угроз демократии^[26]. По мнению М. Острогорского, действенность избирательного принципа в управлении ограничена и ошибочным является утверждение о том, что чем шире применяется избирательный способ в государственной организации, тем больше свободы. Слишком развитая избирательная система является лишь чисто формальным атрибутом демократии, она приводит к тому, что народ вместо усиления своей власти распыляет ее и в конечном счете теряет. Как показывает мировая политическая практика, абсолютизация и неоправданно частое применение выборов создаст возможности для манипулирования волеизъявлением граждан, благоприятную почву для использования административного принуждения под прикрытием выборной демократии. Но при этом принципиальное значение сохраняет соблюдение регулярности проведения выборов с периодичностью избирательных циклов в конституционно и (или) законодательно установленные сроки.

В списке предложенных Р. Далем политических институтов на первом месте стоят не выборы, которые с учетом сделанного уточнения должны быть свободными, честными и регулярно проводимыми в установленные сроки, а «выборность должностных лиц».

Этим подчеркивается первостепенная важность для полиархической демократии выборного порядка формирования власти в государстве, который, с одной стороны, обеспечивает представительный характер власти, а с другой — политический контроль гражданами ее решений и действий. Однако для того чтобы постоянно поддерживать представительный характер власти и действенный политической контроль ее деятельности, такой порядок формирования власти в государстве как выборности политических должностных лиц публичной власти должен быть уточнен в том смысле, что необходима не просто выборность, но и сменяемость по результатам выборов политических должностных лиц. Необходимость такого уточнения обусловлена тем, что, как показывает мировая политическая практика, между выборностью политических должностных лиц и их сменяемостью по результатам выборов не всегда существует однозначная и жесткая зависимость, а длительная несменяемость высших должностных лиц публичной власти потенциально несет угрозу серьезных негативных деформаций демократических порядков. Поэтому представляется, что данный порядок в инструментальном контексте целесообразно определить более точно: как «сменяемость политических должностных лиц по результатам выборов».

Затем Р. Даль предлагает два взаимосвязанных института, направленных на реализацию права человека на свободное выражение своего мнения и на получение, как он выразился, «информационного знания», а именно такие, по сути, информационные порядки, как «свобода выражения» и «альтернативные источники информации».

При этом Р. Даль отмечает, что «свобода выражения означает не только то, что вы имеете право быть услышанным, кроме того, вы имеете право, слышать, что говорят другие», а «безмолвные граждане — это идеальные подданные для авторитарного правителя и несчастье для демократии»^[27].

Наличие множества альтернативных, независящих друг от друга источников информации, с одной стороны, обеспечивает возможности свободного выражения всего спектра существующих в обществе мнений и оценок. А с другой, как это следует из общей теории информации, только при наличии и использовании множества таких источников, каждый из которых обладает собственными шумами и помехами, может быть получена в достаточной мере объективная и достоверная информация, картина окружающей действительности и происходящих в ней событий и процессов^[28].

Следующий предложенный Р. Далем политический порядок — это «автономия ассоциаций».

Автономия от государства как политических, так и иных общественных объединений граждан принципиально важна для полиархической демократии. Потеря автономии приводит, как писал М. Острогорский, к бюрократизации политических партий и они «соединяются с государством с сомнительной пользой для общественного блага в ущерб элементарным принципам, регулирующим взаимоотношения между государством и гражданами»^[29]. Эта угроза существенно усиливается, когда государственная власть вмешивается в деятельность политических партий, включает властно-принудительные механизмы для «сортировки» партий, естественно, руководствуясь при этом стремлением признать легитимными только безвредные для нее партии и запретить оппозиционные, «создавая, по сути, полицейские структуры», у которых каждая партия должна добиваться легализации. При этом М. Острогорский указывает, что «государство не имеет права ни штемпелевать политические убеждения, ни устанавливать условия, при которых этот штемпель может быть наложен»^[29]. Аналогичная угроза имеет место и в отношении неполитических объединений граждан.

Последнее предложение Р. Даля, которое также требует определенного уточнения, — это «всеобщие гражданские права».

В юридически оформленной международными пактами системе прав и свобод человека и гражданина принято выделять гражданские или личные права, устанавливающие свободу человека принимать решения независимо от государства, его духовную и физическую свободу от контроля государства, и политические права, устанавливающие права гражданина во взаимоотношениях с государством, его права на формирование органов власти в государстве и участие в их деятельности.

Для полиархической демократии, в чем и заключается ее принципиальное отличие от электоральной демократии, необходимо, чтобы все граждане государства обладали в полном объеме не только политическими, но и гражданскими правами и свободами, провозглашенными Всеобщей декларацией прав человека и установленными Международным пактом о гражданских и политических правах. Соотнесение политических прав, установленных указанным пактом, и описанных выше политических институтов полиархической демократии показывает, что эти институты представляют собой инструментальное воплощение политических прав и свобод человека и гражданина и только частично гражданских прав. Поэтому Р. Даль и выделяет «всеобщие гражданские права» как отдельный институт полиархической демократии.

Предложенный Р. Далем набор политических и государственных порядков, составляющих, по его мнению, суть полиархической демократии, включает прежде всего порядки, определяющие основы формирования публичной власти в государстве и деятельности граждан, в том числе и во взаимоотношениях с такой властью. Как представляется, этот набор следует дополнить порядками, непосредственно определяющими демократические основы деятельности публичной власти.

Во многих исследованиях современной представительной демократии в качестве ее значимого атрибута отмечается «демократическая подотчетность правительства по отношению к гражданам»^[31], «ответственность правителей перед управляемыми»^[19], «ответственность правительства перед населением»^[33]. Поэтому представляется целесообразным включить в расширенный набор политических и государственных порядков полиархической демократии такой порядок, как подотчетность и ответственность публичной власти, имея в виду ее подотчетность и ответственность перед гражданами.

Естественно, основным средством обеспечения подотчетности и ответственности публичной власти служат регулярно проводимые, свободные и честные выборы. Но подотчетность и ответственность власти должны иметь место и в течение всего времени между выборами. Для того чтобы все средства обеспечения подотчетности и ответственности власти, включая контроль со стороны политической оппозиции, гражданский контроль и различные механизмы взаимодействия власти и общества^[34], могли эффективно работать, необходима открытость и транспарентность (прозрачность) всей системы публичной власти в государстве. При этом следует отметить, что понятие «открытость» и «прозрачность» не являются вполне синонимичными^[35]. Открытость представляет собой явление коммуникативного характера, суть которого в наличии каналов легального проникновения и воздействия на публичную власть всего спектра политических, экономических и социальных акторов. Прозрачность характеризуется максимально возможной и законодательно закрепленной и гарантированной доступностью для граждан и их автономных объединений различных типов достоверной информации о деятельности институтов и органов государства.

Открытость и транспарентность системы власти в государстве — это институциональная основа подотчетности и ответственности публичной власти перед гражданами, работы механизмов обратной связи, постоянных взаимосвязей и взаимодействий общества и власти. Поэтому такой предлагаемый, порядок как «подотчетность и ответственность публичной власти», предполагает ее открытость и транспарентность.

Как писал Ф. Хайек: «Пожалуй, ничто не свидетельствует так ярко об особенностях жизни в свободных странах (государствах с демократическим режимом. — Примем. авт.)_у отличающих их от стран с авторитарным режимом, как соблюдение великих принципов правозаконности. Если отбросить детали, это означает, что правительство ограничено в своих действиях заранее установленными гласными правилами, дающими возможность предвидеть с большой точностью, какие меры принуждения будут применять представители власти в той или иной ситуации. По классическому определению А. Дайси правозаконность — это прежде всего абсолютный авторитет и главенство действующего законодательства, противопоставленные произвольным распоряжениям властей и исключающие не только произвол со стороны правительства, но и саму возможность действовать в каких-то ситуациях по своему усмотрению»^[36].

Понятие правозаконности, введенное А. Дайси, который для обозначения такого порядка деятельности властей популяризировал также появившийся еще в XVII в. термин «верховенство закона»^[37], с учетом принципа несводимое™, различения права и закона^[38] требует уточнения. В правовой интерпретации правозаконность может быть определена как абсолютный авторитет и главенство в организации всех сфер жизнедеятельности государства прав и свобод человека, провозглашенных Всеобщей декларацией прав человека и закрепленных международными нормативными правовыми актами, и действующего законодательства государства, правовым основанием которого являются обеспечение и защита прав и свобод его граждан, противопоставленные произвольным распоряжениям властей и исключающие не только произвол со стороны власти, но и саму возможность ее действий в каких-либо ситуациях по своему усмотрению.

В такой интерпретации определяется иерархия приоритетов права и закона в жизнедеятельности государства. Во-первых, абсолютный приоритет и главенство в регулировании социальных отношений отдается правам и свободам человека. При этом закрепленные международными актами, а также общепризнанные принципы и нормы права не могут нарушаться никакими национальными законами, даже принятыми в полном соответствии с демократическими процедурами. Во-вторых, государство, все его органы, учреждения, должностные лица и служащие, а также граждане и их объединения обязаны действовать исключительно в рамках конституции и законодательства, источником которого являются права и свободы человека и гражданина.

Представляется, что правозаконность (верховенство закона), определяемую с учетом приведенных уточнений, целесообразно включить в расширенный набор политических и государственных порядков полиархической демократии.

И последнее, что представляется целесообразным включить в такой набор, — это инструментальное воплощение принципа разделения властей.

Идея разделения властей па законодательную, исполнительную и судебную с целью предотвращения монополизации власти, ее единоличной или групповой узурпации была сформулирована еще Аристотелем^[39] и теоретически обоснована и развита в конце XVII — начале XVIII в. в трудах Дж. Локка и французских просветителей, особенно Ш. Монтескье. В современном мире разделение властей относится к необходимым аспектам демократических практик^[40], служит существенным признаком демократического правового государства^[41].

Однако характер и степень разделения властей, и прежде всего исполнительной и законодательной, существенным образом определяется формой правления в ранее указанном смысле этого понятия, используемом в юридической науке. Наиболее последовательно принцип разделения исполнительной и законодательной власти реализуется при дуалистической (президентской) форме республиканского правления, а при парламентарной республике и парламентарной монархии исполнительная власть не только непосредственно формируется, но и несет ответственность исключительно перед высшим органом законодательной власти — парламентом^[42]. Поэтому определенный исследовательский интерес представляет вопрос о возможной корреляции политического режима с конституционно установленной формой правления. Но при любой форме правления не только самостоятельной, но и единственной принципиально независимой от других ветвей власти должна быть судебная власть.

В демократических государствах, в которых преобладают правовые методы политического управления и отправления властно-принудительных полномочий государства, судебная власть выполняет функцию главного арбитра в окончательном разрешении любых политических, социальных и экономических споров, противоречий и конфликтов.

Только при наличии действительно независимой от других ветвей и органов публичной власти, от всех политических и экономических акторов, от конкретных граждан и их различных объединений судебной власти могут быть действенно реализованы все политические и государственные порядки демократии. Образно говоря, «независимый, свободный от корыстных интересов и политических симпатий суд должен выступать гарантом законности и справедливости, играть для государства ту же роль, какая в человеке принадлежит совести»^[43]. Поэтому представляется, что «независимость судебной власти» наиболее рельефно и инструментально отражает принцип разделения властей и должна быть включена в набор демократических политических и государственных порядков.

Таким образом, в расширенный и уточненный, но сравнению с предложенным Р. Далем набор политических и государственных порядков, которые определяют сущностные свойства и характеристики полиархической демократии и отличают ее от иных форм организации политических и государственных порядков, предлагается включить:

• • свободные, честные и регулярно проводимые выборы;
• • сменяемость политических должностных лиц по результатам выборов;
• • свободу выражения;
• • альтернативные источники информации;
• • автономию ассоциаций;
• • всеобщие гражданские (личные) права;
• • подотчетность и ответственность публичной власти;
• • правозаконность (верховенство закона);
• • независимость судебной системы.

• [1] Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце XX века. М.: РОССПЭП, 2003.С. 15−16.
• [2] Душенко К. Цитаты из всемирной истории. От древности до наших дней: справочник.М.: Эксмо, 2008. URL: http://www.imobilco.rU/books/-/4229/
• [3] Даль Р. О демократии. М.: Аспект Пресс, 2000. С. 33; Хантингтон С. Третья волна.С. 282.
• [4] Сартори Дж. Вертикальная демократия // Полис. 1993. № 2. С. 80 89.
• [5] SchmitterP. С., Karl Тещ Lynn What Democracy Is… and Is Not //Journal of Democracy. 1991(Summer). Vol. 2. № 3. P. 75—88. URL: https://muse.jhu.edu/login?auth=0&type=summary&url=/j ()urnals/j ()urnal_o^_democracy/v002/2.3schmitter.pdf
• [6] Даль P. А. Полиархия: участие и оппозиция. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2010; Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии //Полис. 1996. № 5. С. 16−27.
• [7] Пушкарева Г. В. Политическая система // Политология: Лексикон. М.: РОССПЭН, 2007. С. 450−462.
• [8] Мельник В. А. Современный словарь по политологии. М.: Книжный дом, 2004. С. 363—366.
• [9] Соловьев А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии. М. :Аспект Пресс, 2008. С. 230, 233.
• [10] Венгеров А. В. Теория государства и права. М.: Омега-Л, 2007. С. 124.
• [11] э Мишин А. А. Конституционное право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 2000. С. 77.
• [12] Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Т. 1—2: Общаячасть / отв. ред. проф. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 2000. С. 342.
• [13] Мельник В. А. Современный словарь по политологии. С. 493.
• [14] Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М.: Экономика, 1995. С. 335.
• [15] Хантингтон С. Третья волна. С. 21—22.
• [16] Freedom in the World 2004: Methodology // Freedom House. 2004. URL: https://freedomhouse.org/report/freedom-world-2004/methodology
• [17] Даль P. О демократии. С. 85.
• [18] Даль Р. Демократия и ее критики. М.: РОССПЭП, 2003. С. 341.
• [19] Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации?
• [20] Freedom in the World 2004: Methodology.
• [21] Democracy Index 2015: Democracy in an age of anxiety retreat // The EconomistIntelligence Unit Limited. 2016. URL: http://www.yabiladi.com/img/content/EIU-Democracy-Index-2015.pdf
• [22] Polity IV Project: Political Regime Characteristics and Transitions 1800—2013. DatasetUsers' Manual // The Center for Systemic Peace. 2014 URL: http://www.systemicpeace.org/inscr/p4manualv2013.pdf
• [23] Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации?
• [24] Индекс трансформации Фонда Бертельсмана 2010. М.: Центр исследований постиндустриального общества, 2010.
• [25] Даль Р. О демократии. С. 85—86.
• [26] Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М.: РОССПЭН, 1997.
• [27] Даль Р. О демократии. С. 96.
• [28] Нисневич Ю. А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития. М.: Кно-Рус, 2012. С. 95.
• [29] Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. С. 544.
• [30] Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. С. 544.
• [31] Хелд Д. У Гольдблатт Д, Макгрю Э., Перратон Д. Глобальные трансформации: Политика, экономика, культура. М.: Праксис, 2004. С. 54—55.
• [32] Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации?
• [33] Хантингтон С. Третья волна. С. 19.
• [34] Нисневич Ю. А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития. С. 177—192.
• [35] Чуклинов А. Е. «Прозрачная» государственная политика: некоторые проблемы теориии практики // Вестник Российского университета дружбы пародов. Серия: Политология.2006. № 8. С. 44−50.
• [36] Хайек Ф. А. Дорога к рабству. М.: Новое издательство, 2005. С. 90.
• [37] А. V. Dicey // Wikipedia — The free encyclopedia. URL: http://en.vvikipedia.org/wiki/A.V.Dicey
• [38] Нерсесяиц В. С. Общая теория права и государства. М.: Норма, 2010. С. 7.
• [39] Аристотель. Политика. С. 154—163.
• [40] Сергеев В. М. Демократия // Политология: Лексикон. С. 134—144.
• [41] Соловьев А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии. С. 192—194.
• [42] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 344—350.
• [43] Концепция судебной реформы в Российской Федерации / под ред. Б. А. Золотухина.М.: Редакция газеты «Демократический выбор», 2001. С. 25.