Особенности функционирования власти в условиях реформирования россии

Особенность российской практики такова, что ее жизнь в разные времена всегда мало подчинялась правовым нормам. Как известно многие правовые традиции, каковые имелись, были отринуты большевиками с 1917 г. В мае 1922 г. Ленин признавал, что страна живет в море беззакония, величайшим противником законности является местное влияние, общие мероприятия даже в узком кругу сводятся к сведению личных и местных счетов. Цит., по: Белов Г. А. Пути эволюции нормативной политической системы российского общества. Вестник МГУ Сер., 12 № 1 1997 (С 32).

Российская Федерация, правопреемница советского федерализма, несет в себе много искусственного. Так, мотивы возникновения автономных республик были не социоэкономическими и не социокультурными, а лишь политическими. Причем, как подчеркивает С. Авакян, в политической мотивации преобладало нерациональное начало. Появлению автономных республик не предшествовали события, свидетельствовавшие о том, что народности, давшие названия республике, подошли к необходимости иметь свое государственное образование. Автономная государственность не была выношена историей этих народов, но спущена сверху. Основная политическая функция была в демонстрации равенства больших и малых народов, пропаганде мудрости ленинской национальной политики. Авакян С. А. Практика Российской государственности. Вестник МГУ, Сер., 18 2007 № 1 (С 48).

Совершенно очевидно, что способность центра управлять территориями, особенно когда речь идет о стране со столь обширными землями, является решающим для государства. В советский период партийные, советские и хозяйственные должностные лица регионов не были достаточно полноправными политиками. Они назначались из центра и были в той или иной мере ответственны перед ним. Ныне прежние отношения связи и подчинения между центром и регионами разорваны, и местное чиновничество оказалось в совершенно новой ситуации. Часть его преобразовалась в региональную политическую элиту, обладающую существенной независимостью и стремящуюся к реализации собственных интересов; другая — пытается решить для себя проблему что — выгоднее: представлять центральную власть на местах либо стать региональными сюзеренами. В этих условиях выполнение решений центральной власти является зачастую не более чем случайностью. Назначение местных глав администрации и представителей Президента свидетельствует о неспособности центра контролировать регионы и только усугубляет политическую и административную неразбериху на местном уровне. Характер «сделки», которую властям того или иного региона удается заключить с центром, и, соответственно, степень их автономии, в значительной степени определяют уровнем экономического развития конкретных регионов. Наиболее спорными становятся вопросы о том, кому собирать общегосударственные налоги, кто будет контролировать кредитно-финансовую сферу, кто будет отвечать за функционирование государственных служб. Маколи М. Становление новой Российской государственности: опыт прогноза. Полис № 3 2002 (с 40).

В конце 1991—1992 гг. продолжался процесс раскола страны на два «государства». Дело в том, что раньше автономии и края с областями были одинаково бесправными перед центральными властями, теперь же республики стали обладать большими правами, чем остальные субъекты федерации. В результате на уровне отношений «центр — республики» стала существовать федерация с элементами конфедерации, а на уровне «центр — регионы» сохраняется модель — унитарного государства.

С распадом СССР, отмечает Г. Белов, право на самоопределение, превратилось в мощный рычаг и ресурс борьбы этнократии за политическую власть: фактически административные границы границ стали государственными. Ни один правовой акт, направленный на предотвращение распада государства, не только не предотвратил этот процесс, но даже не сдерживал его. Белов Г. А. Пути эволюции нормативной политической системы российского общества. Вестник МГУ Сер12 № 1 1997 (С 31).

В начале ноября 1992 г., два политических решения (в Москве — о введении режима чрезвычайного положения в двух республиках Северного Кавказа — Северной Осетии и Ингушетии; и в Казани — о принятии новой республиканской Конституции) превратили вопрос о единстве и территориальной целостности РФ в краеугольный камень политической жизни страны. Так, рабочее совещание с участием председателей четырех Верховных Советов и десяти областных Советов ассоциации «Большая Волга», проходившее в Самаре в конце октября, выказало озабоченность ущемлением центральной властью интересов республик и регионов, защищенных недавно заключенным Федеративным Договором. Стало очевидным, что источники центробежных тенденций коренятся не столько в национальных, сколько в региональных особенностях российской жизни и в отсутствии разделения прав и компетенций между центральной и местной политическими элитами, между центром и периферией.

События на Северном Кавказе и в Татарстане показали, что местные политические элиты готовы использовать военный (Ингушетия) и мирный (Татарстан) способы разрешения проблемы суверенизации «своего» государства и определения его границ. И хотя в Конституции Татарстана принят принцип ассоциированного членства республики в Российской Федерации, к этому времени по-прежнему не был решен вопрос, который во многом провоцировал столкновение центра и регионов, — создаются ли новые суверенные республики на территории Российской Федерации, что предполагает участие сторон в переговорном процессе для определения пределов и порядка перераспределения, взаимных прав, функций и компетенции, или же они возрождаются, восстанавливая разорванные ранее исторические традиции местной государственности, и вся полнота функций, компетенции и прав является естественной принадлежностью реанимируемого государства независимо от мнения центральной власти. В последнем случае велика вероятность, если не неизбежность, роста националистических настроений, постоянного подчеркивания в государственной пропаганде приоритета титульной нации и т. п.

Опасения за территориальную целостность России снизили какое-то время накал политической борьбы и уменьшили давление на Президента РФ и структуры исполнительной власти со стороны как непримиримой, так и конструктивной оппозиции. Федеральный центр, стремясь «обойти» проблему неравноправия республик и регионов в системе государственного управления России, выдвинул предложение, высказанное тогдашним первым заместителем Председателя Совета Министров В. Шумейко, — создать 5—10 крупных региональных объединений, своеобразных центров по проведению социально-экономических преобразований, ибо для всей страны не может быть единой модели реформ.

Но, как и следовало ожидать, политическая элита собственно русских краев и областей не согласилась с приниженным, «усеченным» статусом этих территорий и в ноябре начала открытую борьбу за равноправие субъектов Федерации. В ряде краев, в частности в Ставрополье, было высказано пожелание добиться предоставления крае вой администрации прав республик, входящих в РФ, по меньшей мере, в решении вопросов, имеющих региональное значение. Главы 53 российских регионов создали организацию «Союз губернаторов», чтобы посредством этой представительной структуры оказывать влияние на центральные органы власти. 24 ноября Президент РФ принял решение, с которым согласились члены Союза губернаторов, о включении руководителя этого Союза в Совет глав республик.

Эти шаги политической элиты российских краев и областей серьезно сузили поле маневра центральной федеральной власти. Они нейтрализовали идею тогдашнего государственного секретаря при Президенте РФ Г. Бурбулиса о создании «асимметричной федерации», в соответствии, с которой ее различные субъекты будут в разной форме осуществлять свои полномочия. Во время ноябрьско-декабрьского VII съезда народных депутатов России влиятельный глава администрации Иркутской области К. Ножиков заявил, что «никогда территории краев и областей не согласятся со своей ущербностью в области политики и экономики». Цит по; Миронов В. А. Российское государственное строительство в постсоюзный период (1991;2002 гг.) Кентавр № 4 2002 (С 5).

Стремление создать жестко иерархичную вертикаль исполнительной власти и таким образом скрепить государственную машину Российской Федерации, как и следовало, ожидать, столкнуло Президента и правительство со многими проблемами.

Одним из факторов упрочнения государственной структуры является усиление влияния государства на процессы, происходящие в экономике. Однако это положение вступает в противоречие с той концепцией экономических преобразований, которую, начиная с января 1992 г. поддерживал Б. Ельцин и выразителем которой был Е. Гайдар. Не случайно последний был «вытеснен» из кресла вице-премьера уже в начале 1994 г.

Силовое устранение высшего федерального законодательно-представительного органа, правовое давление и экономические санкции в отношении тех субъектов федерации, которые продолжали проводить политику, отличную от центральной, не смогли нейтрализовать центробежные процессы. Большинство республиканско-региональных политических и административно-хозяйственных элит выдвинули на первый план защиту интересов своих территорий. В частности, в некоторых республиках были приняты решения о введении института президентства, чтобы, исключив возможность появления «наместника» Москвы, упрочить суверенитет субъекта Федерации.

Как и следовало ожидать, резонно отмечает К. Гаджиев социально-экономические и политические противоречия, существовавшие в российском обществе до сентябрьско-октябрьских событий в Москве, не были уничтожены ни кровавым подавлением сопротивления депутатов высшего законодательно-представительного органа страны, ни декабрьским голосованием по проекту Конституции России и выборами в Федеральное Собрание. Они не только не были загнаны внутрь общества, но их даже не удалось оттеснить на обочину политической жизни. Гаджиев К. С. Заметки о перспективах Российской Государственности. (Национально территориальный аспект.) Вопросы философии. 2002 № 9 (С 8).

В условиях, когда руководство субъектов федерации продолжает политику перераспределения прав, компетенций и полномочий между федеральными и республиканско-региональными властями, надежды Центра обеспечить контроль над этими процессами средствами кадровых «сдержек и противовесов» представляются достаточно эфемерными. Дело в том, что регионы все более удачно проводят тактику, подводящую экономическую базу под их политические требования. Их представители не только выдвигают претензии к федеральному центру из-за недостаточной, по их мнению, самостоятельности в осуществлении внешнеэкономической деятельности, но и представляют правительству и Президенту России разработанные в межрегиональных и макрорегиональных экономических ассоциациях программы развития той или иной территории, ставят вопросы об адекватности внешнеэкономических акций центральной власти национально-государственным интересам страны. Некоторые из местных влиятельных экономических институтов выступают одновременно за вытеснение московских посредников и коммерсантов из своих структур, создавая регионально-«чистые» хозяйственные организации. Кроме того, продолжается практика задержки выплат в фонды социального страхования, занятости, а также в федеральный бюджет даже в тех краях и областях, руководители которых известны лояльностью в отношении Центра.

В этих условиях лишь готовность к достижению компромисса между центром и периферией, к формированию системы управления, в которой разумно и реалистично разделены полномочия между руководством Федерации и ее субъектов, может предотвратить дезинтеграцию России. Страна просто не выдержит реанимации модели унитарного государства.

В разрушении централизации мы заходим слишком далеко. Наша Конституция отказалась от принципа асимметричности и предоставила всем субъектам Федерации равные права. Так записано в статье 5 Конституции. Но уже после принятия Конституции было несколько выступлений, в частности выступление Президентов Якутии и Татарии, в которых говорилось о необходимости предоставления республикам определенного приоритета. Основанием для приоритета выдвигался национальный статус республик. А невысказанным основанием является идея, что если вы (Центр) не предоставите нам хороших условий, то мы подумаем, стоит нам оставаться в составе России. Мне представляется, что разговаривать таким языком с Центром очень нежелательно. Некогда объединившиеся народы должны считаться с тем, что они живут вместе. Конечно, можно идти по пути: сначала развалили СССР, и нечего, живем дальше, затем отторгнем какие-то республики и будем жить дальше… И, в конце концов, если постоянно положительно отмечать на этот вопрос; «Может ли быть государственность одной нации в одном государстве?», то у нас появятся и Московское государство, и Новосибирское государство, и другие мелкие государства. Поэтому необходимо разработать стратегию соразмерного развития национальных территорий (особенно учитывая, что чисто национальных территорий в России нет, что в национальных республиках проживает, как правило, 50−70% русского населения) и других регионов. Судьба России такова, что чисто русского государства нет и вероятно не будет. Людские судьбы и национальности переплелись настолько, что «развязать» это сплетение и создать чисто национальные государства невозможно, а разрубить — значит уничтожить Россию. И власть должна сказать, наконец, свое веское слово по этому вопросу.