Разделение власти и система сдержек и противовесов как гарантия прочности демократических преобразований

Разделение власти — один из признаков демократического политического режима и правового государства, являющееся барьером против ее узурпации. Это неизбежное условие и основной механизм функционирования современной власти.

Разделение любой власти возникает из способности, права и возможности управлять кем-либо, в силу чего возникают отношениями между субъектом (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, пробуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение. В данной схеме первый субъект становится носителем власти, второй — ее исполнителем. В политической системе общества разделение власти означает принятие решений и их исполнение, распределение труда, разделение функций.

Становление концепции разделения государственной власти связано с именами Дж. Локка и Ш. Л. Монтескье. Дж. Локк выделял законодательную власть, признавая ее верховной властью в государстве, поскольку ее роль определяет содержание деятельности других ветвей власти. Но это не означает ее всемогущества. Рассматривая полномочия и принципы функционирования законодательной власти, он ограничивал пределы этой власти законами, не изменяющимися в угоду чьих-либо интересов. Законодательный орган, по утверждению Локка, не имел права эту власть передавать кому-либо. Существование исполнительной власти вызвано необходимостью исполнения законов, необходимостью надзора за их исполнением. Опасаясь усиления исполнительной ветви, Локк предлагал уравновесить ее не только законодательной, но и судебной ветвью. Поэтому взаимное равновесие всех ветвей власти стало неотъемлемым принципом выдвинутой Дж. Локком концепции разделения государственной власти⁾.

Родоначальником современной теории разделения властей является Монтескье. Различая три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную, Монтескье видит в разделении властей необходимое условие, гарантию политической свободы. Законодательная власть, считает Монтескье, должна принадлежать двум палатам. Одна из палат должна быть народной (нижней); народ должен осуществлять свою власть через посредство избираемых им народных представителей. Другая палата должна быть аристократической; она должна представлять «сословие знатных». Монарх, аристократическое собрание и собрание народных представителей — таковы необходимые элементы правильной организации государственной власти, основанной на принципе обособления властей. В дальнейшем Монтескье приходит к выводу о необходимости равновесия, баланса властей для минимизации узурпации полномочий других. В работе «О духе законов» он предложил проект свободного государства, основанного на разделении власти⁾.

Руссо, критикуя учение Монтескье, тем не менее принцип разделения государственной власти соединил с принципом народного суверенитета, реализация которого демонстрирует сущность власти как исходящей от народа воли⁾.

Для И. Канта принцип разделения властей — самая существенная принадлежность правильного государственного устройства, определяющий правопорядок в государстве и гарантирующий гражданскую свободу. Идея разделения властей не была сопряжена у Канта с их равновесием. Законодательная власть доминирует над исполнительной и ею назначается; то же самое происходит и с судебной властью. Законодательная власть есть выражение всеобщей воли, а исполнительная — частных интересов, среди которых главное — обеспечение благосостояния⁾.

В российской юридической науке наиболее распространено мнение, согласно которому в демократических государствах законодательная, исполнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга⁾.

Несмотря на то что в современной теории государства и права стали выделять еще одну ветвь власти — «четвертую власть», т. е. средства массовой информации и другие разновидности власти⁾, тем не менее законодательная, исполнительная и судебная власти представляют собой основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности, поскольку они исчерпывают предназначение государства — публично-властное обеспечение свободы, безопасности, собственности.

Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но и властных полномочий, что не нарушает единства государственной власти. Единство государственной власти определяется тем, что единым и единственным источником власти выступает народ. Такое единство необходимо для согласования управления обществом. Поэтому главной задачей демократического государства является разграничение полномочий различных властных органов на основе единства государственной власти.

Все разновидности организации государственной власти принято сводить к нескольким типологическим моделям в зависимости от формы правления:

• — разделение властей, характерное для президентских республик («жесткое» разделение властей);
• — разделение властей, характерное для парламентских монархий

и республик («мягкое» разделение властей);

• — «смешанные» варианты разделения властей;
• — отсутствие разделения властей.

Российская Федерация, исходя из исторического опыта других государств, своего опыта, теоретических изысканий, развивает собственную модель разделения государственной власти, отвечающую современным требованиям.

В Конституции 1993 г. нашел свое отражение и закрепление институционально-правовой компонент правовой государственности: организация и полномочия высших органов государственной власти, система разделения и взаимодействия властей.

В отличие от предшествующих конституций Конституция РФ 1993 г. закрепляет принципиально новую систему государственных органов власти:

• — глава государства — Президент РФ;
• — представительный и законодательный орган РФ — Федеральное Собрание;
• — Правительство РФ как орган исполнительной власти;
• — органы государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения и других субъектов Федерации;
• — система судов, призванных вершить правосудие в РФ.

Институт президентуры — новый институт российского конституционного права, характеризующий баланс сил и гарантирующий незыблемость Основного закона («гарант Конституции»).

Согласно ст. 50 Конституции Президент РФ является главой государства. Это означает, что глава государства — должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов власти. Президент в России, обладая большими полномочиями, не возглавляет исполнительную власть, не входит ни в одну ветвь власти, а занимает особое место. Он координирует работу всех ветвей власти, для чего ему предоставляются полномочия по отношению к другим государственным органам.

В Конституции заложена необходимая система гарантий против узурпации государственной власти Президентом. К ним относятся: ограниченность периода полномочий Президента; всенародные прямые выборы; альтернативный характер выборов; недопустимость занятия поста Президента одним и тем же лицом более двух сроков подряд; возможность отрешения его от должности; возможность признания не соответствующими Конституции РФ нормативных актов Президента на основе решений Конституционного Суда.

Президент — гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции РФ). Это означает, что он обеспечивает все формы защиты Конституции РФ и прав человека. Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина представляет собой систему защиты прав и свобод: судебной защиты, государственной защиты, негосударственной защиты и международной защиты, включая Международный Суд по правам человека.

Президент является гарантом суверенитета Российской Федерации, следовательно, принимает меры к охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Поэтому он утверждает военную доктрину, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Ему предоставлено право «вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Президент уполномочен объявлять и о введении чрезвычайного положения на территории России.

Президент гарант согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Он осуществляет координацию деятельности ветвей власти и для этого наделяется соответствующими полномочиями, но действует не единолично, а совместно с Федеральным Собранием, которое либо одобряет назначение Президентом высших должностных лиц, либо назначает их, избрав из предложенных Президентом кандидатур. Президент имеет следующие полномочия: назначает Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства, министров; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; принимает решения об отставке Правительства; предлагает кандидатуры судей Верховного Суда; кандидатуры судей Высшего Арбитражного Суда; кандидатуру Генерального Прокурора; кандидатуру председателя Центрального Банка; формирует и возглавляет Совет Безопасности; формирует свою Администрацию; определяет своих представителей в субъектах Федерации и в палатах Федерального Собрания; назначает высшее командование Вооруженных Сил; назначает дипломатических представителей.

Президент наделяется определенными полномочиями по отношению к законодательной власти:

• 1) назначает выборы в Государственную Думу;
• 2) распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных в Конституции;
• 3) подписывает и обнародует федеральные законы;
• 4) обладает правом отлагательного вето;
• 5) вносит законопроекты в Государственную Думу;
• 6) подает запросы в Конституционный Суд о соответствии нормативных актов Конституции РФ, а также о ее толковании;
• 7) назначает референдум.

Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, которая формируется в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами и не может им противоречить.

Президент представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

Таким образом, Президент РФ, сконцентрировав в своих руках важнейшие полномочия, выступает в роли арбитра в государственном аппарате.

В системе разделения властей в Российской Федерации Федеральное Собрание занимает особое место. Общая характеристика Федерального Собрания содержится в главе 5 Конституции РФ и заключается в следующем: Федеральное Собрание РФ — представительный и законодательный орган, работающий на постоянной основе; Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации (выражает интересы субъектов Федерации) и Государственной Думы (представляет все население Российской Федерации).

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и по одному от исполнительного органа (всего 178 человек). Полномочия Совета Федерации определены в ст. 102 Конституции.

Федеральное Собрание является не единственным законодательным органом в стране, поскольку наиболее важные законы могут приниматься непосредственно народом; кроме того, в России также действуют законодательные органы субъектов Федерации.

Представительная (законодательная) ветвь власти в Российской Федерации — неотъемлемая составляющая принципа разделения властей, осуществляется, прежде всего, общегосударственным представительным органом, а в субъектах Федерации — местными законодательными органами.

Можно выделить три основные группы полномочий палат Федерального Собрания:

полномочия, относящиеся к исключительному ведению каждой из палат (ст. ст. 102, 103);

полномочия, связанные с организацией деятельности палат (ст. 101);

3)полномочия по принятию федеральных законов (ст.105)⁾. Палаты заседают раздельно, каждая имеет свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Следовательно, представительная (законодательная) ветвь власти — это система коллегиальных выборных органов государства, основанная на ограниченном сроке полномочий, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции. Системно-структурное положение парламента в государственном механизме связано с осуществлением им законодательной власти; но наряду с ней парламент реализует представительную, контрольную, институциональную и иные функции, которые определяют сущность парламента как представительного органа, претворяющего в своей деятельности волю народа.

Законодательные полномочия Государственная Дума реализует в форме принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. Кроме законодательной деятельности к полномочиям Думы относятся:

• 1) дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства;
• 2) решение вопроса о доверии Правительству;
• 3) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• 4) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
• 5) объявление амнистии;
• 6) выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Исходя из полномочий Федерального Собрания следует сделать вывод, что представительный и законодательный орган государственной власти играет значимую роль в системе сдержек и противовесов.

Выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности — прерогатива Государственной Думы, свидетельствующая о контроле представительного органа государственной власти за деятельностью Президента.

В то же время законодательная власть напрямую «завязана» на Президента, что является показателем сильной президентской власти в Российской Федерации.

Правительство России — высший орган исполнительной власти, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (или административной) деятельностью в государстве. Правовой статус Правительства установлен Конституцией и Законом о Правительстве Российской Федерации.

Правительство действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Правительство может подать в отставку, принимаемую или отклоняемую Президентом. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, после которого его судьба зависит от Президента. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу.

Компетенция Правительства определяется в самом общем виде в Конституции как направления его деятельности и включает:

• 1) регулирование экономических процессов;
• 2) проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, социальной политики, в том числе государственной поддержки развития науки, образования и культуры;
• 3) организацию деятельности по рациональному использованию и охране окружающей среды;
• 4) обеспечение безопасности личности, общества и государства;
• 5) заключение международных договоров, представительские функции;
• 6) обеспечение нормальной работы всех органов исполнительной власти на территории России.

Полномочия Правительства Российской Федерации как исполнительного и распорядительного органа демонстрируют его значимость в системе разделения власти, что позволило сделать вывод некоторым юристам, в частности, В. Зорькину о том, что в «эпоху перемен» исполнительная власть играет доминирующую роль среди других ветвей власти.

Действительно, в переходный период возрастает значимость исполнительной власти, задача которой реализация (претворение в жизнь) и национальных проектов, и федерального бюджета, и развитие высоких технологий, и «сбережение народа». Поэтому важен не только «качественный» состав исполнительной власти, но и контроль за ее деятельностью со стороны как Президента (предложение кандидатуры Председателя, отставка Правительства), так Государственной Думы (дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства, решение вопроса о доверии Правительству). В этом заключается взаимный контроль, смысл которого не только во взаимном не причинении вреда, но в первую очередь в реализации идеи «общего блага».

Судебная власть Российской Федерации — третья составляющая и равновеликая ветвь государственной власти. Конституционные основы судебной ветви государственной власти представляют собой совокупность двух групп конституционных норм.

Первая группа — это общие конституционные положения о государственной власти, закрепившие обязанности российского государства (т.е. государственной власти) перед своими гражданами и обществом в целом. К этой группе можно отнести конституционные положения, закрепленные, в частности, ст. 2, 4, 8, 10, 11, 15, 71, 72, 76, 104 и рядом других статей Конституции Российской Федерации. Но нельзя не согласиться и с тем, что они являются не только основополагающими принципами организации и функционирования законодательной и исполнительной составляющих государственной власти, но и базовыми конституционными принципами организации и функционирования ее судебной составляющей как органов государственной власти.

Вторая группа конституционных положений о судебной власти включает в себя положения, сконцентрированные в главе 7 Конституции РФ «Судебная власть» (за исключением ст. 129) и в ряде статей Конституции, определяющих специфику организации и функционирования органов судебной власти. Практически каждое конституционное положение по мере становления судебной власти получило свое законодательное развитие. Применительно к построению системы конституционных основ законодательства о судебной власти эти положения и развивающее их законодательство можно классифицировать по предмету регулирования следующим образом: конституционные основы судоустройства (ст. 118, 126 (полномочия Конституционного Суда Российской Федерации), 127 (полномочия Верховного Суда Российской Федерации), 128 (полномочия Арбитражного Суда Российской Федерации) и соответствующее законодательство, развивающее эти положения) — это конституционные основы системы органов судебной составляющей государственной власти; конституционные основы судопроизводства (ст. 46, 47, 49, 50, 51, 123 и ряд других статей Конституции) являются конституционно-правовым фундаментом деятельности судов как органов судебной составляющей государственной власти; конституционные основы статуса судей (ст. 83, 102, 119 — 122 и 128 Конституции) определяют особенности правового положения лиц, осуществляющих судебную составляющую государственной власти от имени Российской Федерации; конституционные основы финансирования судебной власти (ст. 124 Конституции, установившей, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом); конституционные основы законодательства субъектов Российской Федерации о судебной власти субъектов Российской Федерации (ст. 72, 73, 76 Конституции РФ).

Осуществление судебной власти возложено на совокупность судебных органов, представляющих собой систему судов.

В первую очередь необходимо отметить особенности судебной власти, характеризующие ее положение в системе разделения власти: судебная власть осуществляется только судом; судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон; судебная деятельность осуществляется в особой судебной форме; судебный процесс является открытым; не допускается заочное рассмотрение уголовных дел; судопроизводство осуществляется в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей; исполнять обязанности судьи могут граждане, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет; судьи независимы, и подчиняются только закону; судьи несменяемы; судьи неприкосновенны.

Судебная власть в Российской Федерации представлена конституционными судами, судами общей юрисдикции, арбитражными судами.

Таким образом, Конституция РФ, выстроившая систему сдержек и противовесов между различными ветвями власти, наделила судебную власть важными инструментами корректировки дефектов действующего законодательства.

Следовательно, судебная система, осуществляя контроль за конституционностью и законностью нормативных актов, получила возможность исправлять опасные перекосы законодательной системы, обусловленные экспансией в эту сферу со стороны исполнительной власти. Реализуя эту возможность, суды уже внесли важный вклад в формирование правовых основ демократического политического режима страны.

Итак, государственная власть представлена в ст. 10 Конституции как система органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Исследование теоретических и конституционных основ разделения власти позволяет сделать определенные выводы.

Разделение власти — неизбежное условие и основной механизм функционирования всех видов власти на современном этапе развития государственности и вытекает из принципа правового государства.

Разделение власти как формула не является догмой, а возможна к творческому применению в любом современном демократическом государстве.

Законодательная, исполнительная и судебная власть формируются в соответствии с Конституцией.

Взаимное влияние права и государства (правовое государство) являются необходимым условием, позволяющим реализовать принцип разделения власти и обеспечить успешное функционирование государственного механизма.

Разделение власти в государстве обусловлено необходимостью:

• 1) четкого определения функций, компетенции и ответственности различных государственных органов;
• 2) обеспечения на конституционной основе возможности контроля государственными органами друг друга;
• 3) эффективной борьбы со злоупотреблениями властью.

Все ветви власти равны перед друг другом и законом; никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными конституцией другой власти.

Сущность системы сдержек и противовесов состоит в уравновешивании, сбалансированности взаимном контроле ветвей власти.