Приватизация. 
Теория управления

В теоретическом плане приватизация затрагивает прежде всего собственность как совокупность экономических отношений, а также формы собственности на средства производства. Приватизация, изменяя отношения собственности на средства производства, влияет на формы распределения созданных материальных благ общества.

В обобщенном понимании приватизация считается одним из направлений преобразований экономики, которые предполагают формирование полноценных институтов рыночной экономики, решающих кроме проблем приватизации вопросы регулирования процессов оздоровления и банкротства предприятий, развитие рынка ценных бумаг и формирование системы его регулирования, дальнейшего развития банковской системы, поддержки предпринимательства, активизации антимонопольной политики, формирование конкурентной среды и укрепления законности и правопорядка.

В более узком смысле под приватизацией понимается полная или частичная передача права собственности на капитал определенного государственного предприятия акционерному обществу или частному лицу. При этом, если конечной целью приватизации в ее узком понятии является переход собственности в частный сектор, то в широком — конечной целью является обеспечение стабильности новой системы отношений собственности при наличии развитой рыночной инфраструктуры. Критерием эффективности приватизации при этом является создание условий для экономической реализации новой системы прав собственности, а продолжительность этого процесса сопоставима по времени со всем периодом трансформации экономики.

Рассмотрим цели приватизации, которые может ставить перед собой государство:

• • институциональная — быстрое избавление государства от функции собственника исходя из теоретического положения об отказе государства от регулирования хозяйственной деятельности предприятий;
• • фискальная — получение средств в бюджет государства за счет продажи части государственной собственности;
• • экономическая — повышение эффективности функционирования экономики за счет передачи производства под контроль эффективного собственника;
• • социальная — достижение социального мира в обществе за счет использования популистских идей в приватизации (бесплатная и всеобщая). Цель популистов состоит в улучшении общественной жизни путем предоставления массам больших возможностей самим удовлетворять совместные потребности за счет уменьшения государственных и частных бюрократических структур.

Понятно, что нельзя даже пытаться реализовать все эти цели одновременно, некоторые из них прямо противоречат друг другу. Однако, экономическая цель в наибольшей мере соответствует долгосрочным интересам. В тоже время форсирование процесса приватизации, выбранные методы ее проведения определили в качестве приоритетных целей фискальную.

Исходя из целей приватизации, выделяют следующие ее преимущества как для экономики в целом, так и для предприятий.

Для экономики в целом: рост эффективности и конкурентоспособности; получение доходов от продажи государственных предприятий; сокращение государственных субсидий; рост производительности и эффективности; рост ВВП (валового внутреннего продукта); активизация внутренних инвестиций; привлечение частных капиталов в производство; расширение базы налогообложения; рост самоуправления.

Для предприятий: снижение издержек производства; повышение производительности труда и эффективности управления; гибкость в реагировании на рыночные изменения; восприятие современных технологий; большие возможности привлекать внутренний и иностранный капитал; больше свободы в принятии решений.

Приватизация, в каких бы масштабах она ни проводилась, означает разрушение сложившейся системы и переход к другой системе отношений. Эта переходность неизбежно содержит в потенциале ряд негативных моментов, таких как: краткосрочное сокращение ВВП; краткосрочное сокращение занятости; ухудшение отношений между работниками и руководством предприятий; возможно ухудшение качества; рост бедности, углубление дифференциации доходов населения; рост организованной преступности, коррупции.

Приватизация как процесс преобразования государственной собственности в другие формы объективно отражает экономические и социальные отношения, в которых действуют люди. Поэтому важной задачей управления этим процессом следует считать использование объективных экономических законов, позволяющее наиболее успешно вовлекать в практику все возможности общественной системы в конкретных условиях для реализации целей приватизации.

К настоящему времени Россия осуществила две фазы начатого в 1992 г. процесса приватизации и приступила к третьей фазе, для которой приоритеты, цели и основные способы их достижения будут определяться в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Временные рамки указанных этапов были определены следующим образом:

• • этап чековой приватизации — с июня 1992 г. по 1 июля 1994 г.;
• • этап денежной приватизации — с 1 июля 1994 г. по 2001 г.

Основными целями первого (чекового) этапа приватизации были:

• • массовое разгосударствление российской экономики, перераспределение и закрепление прав частной собственности в российском обществе при минимуме социальных конфликтов;
• • формирование слоя частных собственников, содействие созданию социально-ориентированной рыночной экономики;
• • обеспечение условий для повышения эффективности функционирования российских предприятий;
• • создание необходимых законодательных и организационных условий и механизмов для перехода прав собственности от одних лиц к другим;
• • содействие процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;
• • создание конкурентной среды и обеспечение условий для демонополизации народного хозяйства;
• • расширение инвестиционной базы российских предприятий и привлечение иностранных инвестиций в российскую экономику.

Запуск и начало реализации чековой модели приватизации осуществлялись в следующих условиях: избранный вариант реформы экономики требовал незамедлительного разгосударствления и высоких темпов проведения приватизационных процессов, что с учетом масштабов российской экономики неизбежно вело к значительным организационным и иным проблемам.

Россия не располагала квалифицированными кадрами, имеющими соответствующий уровень подготовки для быстрого и качественного решения задач приватизации государственной собственности.

В России практически полностью отсутствовали необходимые финансовые ресурсы для выполнения намеченных задач по приватизации государственного имущества, также отсутствовал платежный спрос населения.

В России насчитывалось более 240 тыс. государственных и муниципальных предприятий, что требовало типовых стандартных процедур приватизации.

Иностранные инвесторы не проявляли желаемого уровня интереса к приватизации в России.

Перечисленные условия определили следующие характерные черты российской модели приватизации:

• • массовый характер приватизации обеспечивался за счет применения жестких стандартных процедур, легко контролируемых работниками государственных органов среднего уровня квалификации;
• • сжатые сроки приватизации;
• • отсутствие внутри страны необходимых финансовых средств должно было быть компенсировано частично за счет бесплатной раздачи государственной собственности (непосредственно бесплатно или за приватизационные чеки), а в остальном — за счет продажи по минимальным ценам.

Для законодательного обеспечения процесса приватизации в кратчайшие сроки была разработана и утверждена правовая база, включающая Государственные программы приватизации, ряд указов Президента Российской Федерации, законы, постановления Правительства РФ и распоряжения Роскомимущества. Формы, конкретные пути и варианты приватизации были определены Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. На первом этапе в обязательном порядке подлежали приватизации объекты розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, так называемая «малая приватизация». Приватизация значительного круга предприятий была либо запрещена, либо осуществлена по особому решению Правительства РФ. Согласно первоначальной программе земля нс приватизировалась.

Государственная программа предусматривала четыре способа приватизации: аукцион, коммерческий конкурс, аренда с правом выкупа, акционирование.

Закон от 3 июля 1991 г. № 1531 — 1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» рассматривал приватизацию не просто как переход от одной формы собственности к другой, а как смену самого собственника, создание нового носителя отношений собственности.

В качестве основного инструмента приватизации на ее первом этапе были использованы приватизационные чеки, розданные всем российским гражданам вне зависимости от пола, возраста, места жительства и характера занятости.

Население России получило 146,064 млн приватизационных чеков. Каждый владелец приватизационного чека (ваучера) имел четыре возможности:

• • использовать свой чек при закрытой подписке на акции своего предприятия (в ходе закрытой подписки было принято почти 26 млн чеков);
• • участвовать в чековом аукционе;
• • купить акции чекового инвестиционного фонда (их было создано 640; собрали они свыше 60 млн приватизационных чеков);
• • продать чек (всего было продано около четверти выданных чеков).

Избранная система приватизации была ориентирована на создание максимума заинтересованности у трудовых коллективов в эффективной работе приватизированных предприятий. В связи с этим разработанная модель чековой приватизации предусматривала три основных варианта приватизации, различающиеся между собой набором льгот, предоставляемых работникам предприятий.

Сорок миллионов граждан России стали акционерами созданных в ходе приватизации акционерных обществ или чековых инвестиционных фондов. На чековых аукционах продавались акции 16 462 предприятий с совокупным уставным капиталом 1421 млрд руб., были проданы акции общим номиналом 285 млрд руб., т. е. в среднем около 20% акций каждого предприятия.

В первый этап приватизации было вовлечено практически все население России.

Проведенный анализ и оценка количественных и качественных итогов первого этапа приватизации позволяют сделать следующие выводы о произошедших положительных сдвигах в структуре собственности и российской экономике.

Решена задача — устранена монополия госсобственности в народном хозяйстве, заложены основы рыночной экономики многоукладного типа. Чековый этап приватизации позволил добиться существенного разгосударствления экономики, поскольку большая часть объектов малой приватизации к середине 1994 г. была передана в частные руки (свыше 85 тыс. магазинов, ресторанов, кафе, предприятий службы быта). На базе средних, мелких и крупных государственных предприятий к середине 1994 г. было создано 20 тыс. акционерных обществ. К концу ноября 1994 г. было приватизировано 110 тыс. предприятий. На момент завершения чекового этапа приватизации в России было приватизировано 75,4% предприятий торговли, 66,3% предприятий общественного питания, 76,4% предприятий обслуживания н асел е н и я.

Был создан социальный слой, который с рядом оговорок и с учетом его крайней неоднородности можно было назвать слоем собственников.

Заложен фундамент для формирования и развития отечественного фондового рынка. Был создан биржевой и внебиржевой рынки ценных бумаг, включая инфраструктуру торговли приватизационными чеками, систему аукционов для приватизации и вторичный рынок акций приватизированных предприятий. Создана достаточно мощная, хотя и переходная, система институциональных инвесторов в лице чековых инвестиционных фондов.

Создан корпоративный сектор российской экономики.

Компромиссный характер российской модели приватизации позволил реализовать государственные программы приватизации без глубоких социальных потрясений.

Приватизация создала объективные предпосылки для привлечения в российскую экономику иностранных инвесторов и вхождения отечественной экономики в сложившуюся систему мировых хозяйственных связей.

Вместе с тем поставленные для чекового этапа приватизации цели были достигнуты не полностью.

В результате проведения чекового этапа приватизации существенного повышения эффективности управления российскими предприятиями не произошло. При этом следует отметить, что мировой опыт показывает, что приватизация — это не цель, а средство для реконструкции всего народного хозяйства, повышения его эффективности.

При системе приватизационных чеков процесс приватизации не был ориентирован на привлечение дополнительных финансовых ресурсов, что проявилось в отсутствии доходов от приватизации и сохранении значительных расходов по государственной поддержке негосударственных предприятий. Эффективной работе приватизированных предприятий препятствовало также то, что чековая приватизация раздробила единство многих технологических цепочек, научно-производственных комплексов.

При низком качестве корпоративной культуры управления ускоренная чековая приватизация оказалась весьма рискованной стратегией реформирования собственности для конкретных условий России.

Одним из негативных результатов первого этапа приватизации стало такое распределение собственности в рамках созданных акционерных обществ, при котором значительная часть предприятий оказалась иод контролем директората и менеджмента. При этом рядовой член акционерного общества только формально являлся участником акционерного капитала.

Следует иметь в виду общий неблагоприятный экономический фон, на котором проходила чековая приватизация: высокая инфляция, риск инвестирования в производство и Т.Д.

На этапе чековой приватизации не решена была задача привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, что провозглашалось в качестве одной из основных целей этого этапа. В частности, к концу 1993 г. иностранные инвестиции в России составили в целом менее 2,7 млрд долл., а за первую половину 1994 г. возросли лишь на 278 млн долл.

Таким образом, оценка итогов чекового этапа приватизации позволяет сделать вывод о том, что наиболее важный и значимый результат первого этапа приватизации в Российской Федерации состоял в демонтаже монополии государства на собственность, массовом перераспределении и закреплении прав частной собственности в России при фактическом отсутствии в обществе значительных социальных конфликтов, вызванных указанным выше перераспределением.

Главной целью денежного этапа приватизации, официальное начало которого датировано 1 июля 1994 г., является переход прав собственности на приватизируемое государственное имущество в руки реально ответственных (эффективных) собственников.

Денежный этап приватизации должен обеспечить выполнение трех стратегических задач:

• — сформировать инвесторов, владеющих значительными пакетами акций, что повысит их заинтересованность в долгосрочных инвестициях;
• — обеспечить приватизируемые предприятия инвестициями, необходимыми для их структурной перестройки;
• — способствовать решению фискальных задач, т. е. пополнению доходной части госбюджета.

В ходе приватизации должен быть сохранен государственный контроль на отдельных стратегических видах производств, обеспечивающих национальную безопасность государства, проведена реструктуризация предприятий и в целом оптимизированы бюджетные расходы на управление. Указанные задачи определили основные принципы проведения приватизации после 1 июля 1994 г., которые нашли отражение в Указе Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года».

Это, прежде всего:

• — отказ от приоритета количественных показателей приватизации и переход от «обвальной приватизации» к планомерному, последовательному процессу приватизации, направленному на реструктурирование и привлечение инвестиций;
• — сокращение льгот трудовым коллективам приватизируемых предприятий;
• — концентрация большей части выручки от продажи акций (имущества) приватизируемого предприятия на самом предприятии (51% средств от приватизации подлежит перечислению самому предприятию);
• — осуществление оценки имущества приватизируемых предприятий по стандартной методике с учетом однократной переоценки основных фондов и повышение начальной цены выставляемых на торги пакетов акций;
• — осуществление интенсивной приватизации недвижимости, в том числе земельных участков.

Особенностью денежного этапа является его направленность на осуществление перехода от системы бесплатной раздачи собственности к ее реальной продаже в ходе относительно медленной приватизации. В интересах привлечения стратегических инвесторов, которые ориентируются на контроль и управление предприятием, предполагалось выставлять на денежные аукционы и инвестиционные конкурсы относительно крупные пакеты акций — не менее 15—25% от установленного капитала предприятия.

К основным объектам приватизации нового этапа относятся три вида имущества: государственные пакеты акций приватизированных предприятий, земельные участки приватизированных предприятий и недвижимость.

Главной отличительной чертой этого этапа приватизации являлось принятие Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации). Принятие этого закона показало, что приватизация рассматривается всеми ветвями власти как неотъемлемая часть экономических реформ. В Закон о приватизации не вошли способы, показавшие свою неэффективность в ходе предшествующей приватизации, такие как безвозмездная передача акций, закрытая подписка, инвестиционный конкурс.

К основным результатам денежной приватизации следует отнести следующие: выведение значительной части государственного имущества из-под директивного управления государством и вовлечение его в рыночный оборот; формирование основ рынка недвижимости, в том числе рынка земли под объектами приватизации.

Положительные результаты денежной приватизации состоят, прежде всего, в ее бюджетном эффекте. Например, в 1997 г. запланированное бюджетное задание было превышено в 2,8 раза. Это связано с впервые примененной практикой предпродажной подготовки предприятия. В ходе предпродажной подготовки АО «Связьинвест» была сформирована наиболее эффективная структура этого холдинга и выбрано время продажи, пришедшееся на пик роста котировок фондового рынка. Эта продажа дала 60% поступлений в бюджет от приватизации.

Процесс приватизации способствовал и погашению задолженности предприятий по платежам в бюджет за счет инвестиций, вносимых победителями конкурсов.

Денежная приватизация имела положительное значение с точки зрения привлечения иностранных инвесторов. Сам факт перехода к денежной приватизации является новым стимулом для многих из них в силу появления привычных средств платежа.

Проведенное в 1997 г. исследование показало, что по основным экономическим показателям акционерные общества постоянно опережают государственные предприятия по ряду показателей: производительность труда, рентабельность, коэффициент обеспеченности собственными оборотными средствами. Сравнительный анализ групп акционерных обществ, выделенных, но срокам приватизации, показал, что чем больше у акционерных обществ период после начала приватизации, тем выше уровень его экономической эффективности.

Отказ от льгот работникам приватизированных предприятий должен прекратить «распыление капитала», препятствующее привлечению стратегических инвесторов.

В ходе денежной приватизации высветился ряд проблем.

Прежде всего, это обострение противоречий между покупателями предприятий и менеджментом. Конфликт заключается в том, что значительная часть директората, не сумевшая приспособиться к новым условиям хозяйствования (более жесткие бюджетные ограничения), по-прежнему характеризуется склонностью к государственному патернализму и вообще менталитетом советского хозяйственника. Максимизация прибыли занимает в его приоритетах подчиненное место, а на передний план, как и при социализме, выдвигается задача наращивания объемов производства.

Со своей стороны, новые собственники не обладают такими финансовыми возможностями, чтобы удовлетворить инвестиционные запросы приватизированных предприятий, да и не желают этого, опасаясь таких явлений, как разворовывание директоратом предприятия; прокручивание денег на счетах дружественных компаний, расходование валюты в целях личного потребления и т. п. По данным ВЦИОМ, 74% новых инвесторов отказываются финансировать свой объект собственности, пока у руководства остается старый менеджмент.

Таким образом, проведенные выше анализ и оценка показывают, что в результате проведения массовой приватизации, как на чековом, так и на денежном ее этапах, поставленные перед органами по управлению государственным имуществом задачи были решены не в полном объеме, при этом: не был сформирован широкий слой эффективных частных собственников; структурная перестройка экономики не привела к необходимому уровню повышения эффективности деятельности предприятий; привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий; в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

Одна из основных причин заключается в том, что проводимые в России институциональные реформы не сопровождались выработкой государственной политики в сфере управления государственным имуществом, неотъемлемой частью которой должна была рассматриваться государственная политика в сфере приватизации.

Анализ динамики приватизации предприятий, а также выполнения бюджетных заданий по доходам от приватизации показал, что процесс приватизации вышел на этап «насыщения». Необходимость в срочной массовой приватизации на практике отпала, а идея финансирования дефицита федерального бюджета за счет средств от приватизации не оправдала себя. Политика государства в этой области получила возможность быть более четко направленной, адресной, появились тенденции усиления контроля Правительства РФ над управлением государственным имуществом.

В результате можно говорить о начале нового этапа приватизации.

Принимая во внимание отмеченные выше недостатки этапов чековой и денежной приватизации и критически их оценивая, Правительство РФ решило, что в сложившихся социально-экономических условиях назрела острая необходимость в смене приоритетов.

Основными задачами, которые решались в сфере приватизации после 2000 г., стали:

• — создание качественно новой нормативной базы приватизации и организация приватизации в соответствии с новыми требованиями;
• — обеспечение неналоговых доходов федерального бюджета как инструмента «тонкой настройки бюджетов 2002 и 2003 гг.».

Действовавшая ранее нормативно-правовая база не позволяла осуществлять приватизацию низколиквидного имущества. Отсутствовал четкий и прозрачный механизм акционирования унитарных предприятий.

Все это сдерживало назревшие изменения структуры федеральной собственности, приватизацию низколиквидной ее части, введение неэффективно используемых ресурсов в экономический оборот.

В апреле 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», который создал условия для решения указанных проблем. Параллельно с формированием нормативной базы была организована работа по приватизации федеральных государственных унитарных предприятий и пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.

В последующие годы приватизация будет направлена, прежде всего, на продолжение структурных преобразований в экономике, оптимизацию структуры федеральной собственности; стимулирование привлечения инвестиций в реальный сектор экономики и активизацию фондового рынка, формирование доходов федерального бюджета.