Административное право. 
Правововые основы профессиональной деятельности

Административное право — это отрасль публичного права, представленная системой юридических норм, которые регулируют организацию публичной администрации, ее функционирование и порядок ее взаимоотношений с частными лицами в процессе осуществления исполнительной власти и управления делами государства (т. е. по осуществлению публичного администрирования).

В сфере его регулирующего воздействия находятся отношения, которые складываются по поводу реализации субъективных и объективных публичных прав частных лиц и их защиты, организации и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органов государства. Эта деятельность непосредственно связана с реализацией целей, задач и функций исполнительной власти, которая обеспечивает (или должна обеспечивать) повседневную реализацию и защиту публичных прав частных лиц.

В предмет административного права включаются все вопросы публичного управления, т. е. общественные отношения в сфере государственного (публичного) управления. Они складываются в связи с реализацией исполнительно-распорядительными органами своих полномочий по регулированию различных сфер общественной жизни (обеспечение и соблюдение прав и свобод человека, защита всех форм собственности, охрана природы и природных ресурсов, экология, промышленность, транспорт и т. д.).

Сфера публичного управления уже давно не исчерпывается деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал позицию, в соответствии с которой Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти, в связи, с чем был признан законным публично-правовой статус нотариальных палат, саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, призванных выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников.

Основное назначение исполнительной власти является организация практического исполнения Конституции РФ и законов России в процессе управленческой деятельности, направляемой на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Так как исполнительно-распорядительная деятельность является подзаконной, она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов.

Исполнительная власть — это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах, предоставленных ей законом полномочий.

Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются: издание правовых актов управления; использование распорядительных и контрольных полномочий; заключение административных договоров; проведение организационных мероприятий.

Реализация функций исполнительной власти возложена на государственную (публичную) администрацию. Такая администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих «администрирование», т. е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функций исполнительно-распорядительных полномочий.

Поэтому совокупность норм, регулирующих публичное администрирование, т. е. отношения в сфере деятельности публичной администрации, обозначается как «административное право».

Публичная администрация — совокупность органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, осуществляющих административные функции.

Публичное администрирование — деятельность исполнительнораспорядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, по обеспечению реализации и защите субъективных публичных прав частных лиц, а также по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом и осуществляющие правоприменительные функции, функции по контролю и надзору^[1].

Среди конкретных методов административного права можно выделить методы:

• — властных предписаний или императивный метод (неукоснительное выполнение требований, приказов, команд, запретов органов и должностных лиц публичной администрации; фактическое неравенство сторон: одна из них наделена государственно-властными распорядительными полномочиями по отношению к другой);
• — рекомендаций (рекомендации властного субъекта приобретают правовую силу при принятии их невластным участником отношений);
• — согласования или координации (принятие совместных нормативно-правовых актов, издание органом-координатором правовых актов, определяющих права и обязанности координируемых субъектов; визирование проектов документов, составление планов совместных мероприятий и т. д.);
• — поощрения и стимулирования;
• — убеждения (использование разъяснительных, воспитательных, организационных мер);
• — принуждения.

Принуждение реализуется посредством принятия определенных мер, которые традиционно делятся на три группы:

— административно-предупредительные меры (контрольные и надзорные проверки, проверка документов, личный досмотр, контроль и досмотр вещей, введение карантина, оцепление территорий, санитарный осмотр грузов, остановка движения транспорта, техосмотр транспортных средств и т. д.);

• — административно-пресекательные меры (требования прекратить противоправные действия, непосредственное физическое воздействие (применение приемов самообороны, резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, оружия и т. д.); приостановление лицензий, принудительное решение, отстранение от управления транспортными средствами, запрещение работ, административное задержание, наложение ареста на банковские счета организаций и т. д.);
• — административное наказание (мера административной ответственности).

Административно-правовое отношение — урегулированное административно-правовой нормой общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей. Главной его особенностью является фактическое неравенство сторон: одна из сторон всегда наделена юридически властными полномочиями. Такой стороной является публичный орган или должностное лицо. Однако, учитывая характер самого правоотношения, можно говорить о том, что и частный субъект, и публичный субъект обладают юридическим равенством. Праву одной стороны соответствует юридическая обязанность другой. За нарушение требований административно-правовых норм стороны несут ответственность непосредственно перед государством.

В состав правоотношения входят следующие элементы: субъект; объект; содержание правоотношения (субъективное право и юридическая обязанность).

Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения.

Объектом административного правоотношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно действия, поступки людей подвергаются регулированию юридическими нормами и лишь человеческое поведение способно реагировать на правовое воздействие.

Основанием классификации субъектов административного права должно быть их правовое положение в системе публичного администрирования. Поэтому надо говорить о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных.

Деление субъектов права объективно отражает столкновение частных и публичных интересов, взаимодействие частных и публичных начал в правовом регулировании административных правоотношений. В силу этого административную правосубъектность вполне правомерно подразделить на публичную и частную, а среди участников выделить публичных (властных) и частных (невластных) субъектов. Наличие (или отсутствие) публичной власти как основной критерий деления на публичные субъекты административного права (публичные органы и должностные лица) и частные субъекты административного права (частные лица) может быть дополнен рядом новых признаков: частные лица представляют свой частный интерес, а публичные — общий, государственный и общественный; частные субъекты выражают, как правило, свою волю, а публичные — волю определенной социальной общности (общества в целом, муниципального образования); правосубъектность частных лиц характеризуется правоспособностью и дееспособностью, а публичных субъектов — компетенцией.

В АПК РФ законодатель относит к публичным субъектам государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностных лиц.

В КАС РФ законодатель перечисляет такие публичные субъекты, как: органы государственной власти, иные государственные органы (Центральная избирательная комиссия РФ, другие избирательные комиссии, Счетная палата РФ), органы военного управления, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, некоммерческие организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемые организации.

В современной России также много организаций, наделенные государственно-властными полномочиями. По своему статусу они не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления. К их числу относятся, например, государственные корпорации, Центральный банк РФ (Банк России), правовой статус которого законодатель определяет не через категорию «орган», а через понятие созданного государством юридического лица, и др.

К публичным субъектам относятся: Президент РФ, Правительство РФ, публичная администрация, как централизованная, так и децентрализованная, их должностные лица.

В централизованную публичную администрацию можно включить: аппараты Президента РФ и Правительства РФ, органы исполнительной власти, как федерального, так и уровня субъектов РФ, их должностных лиц.

К децентрализованной публичной администрации относятся Центральный банк РФ, фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования), Счетная Палата РФ, Прокуратура РФ, публично-правовые компании, государственные корпорации, муниципальные органы, их должностные лица и другие субъекты, имеющие властные полномочия.

К частным субъектам относят: граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством, индивидуальных предпринимателей, организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица.

Административная правосубъектность включает две составляющие: административную правоспособность — возможность иметь предусмотренные законом права и обязанности административно-правового характера, т. е. быть участником административно-правовых отношений; она является частью общей правоспособности; административную дееспособность — практическую способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т. е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений.

Частью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т. е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты).

Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов, который включает три основных элемента: права, обязанности и ответственность. Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов. Он устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами. Основными источниками административного права в России являются: нормативный правовой акт, договор нормативного содержания (нормативный договор).

• [1] Волков А. М. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2018. С. 26.