Международная политика государства

Традиционно политику любого государства делят на внутреннюю и международную. Внутренняя политика охватывает сферу, находящуюся под прямой юрисдикцией и легитимным контролем данного государства. Международная же политика находится за пределами этой сферы и связана с деятельностью государства на международной арене. Международная политика, которая представляет собой механизм регулирования отношений между суверенными государствами и другими международными акторами, выступает для каждого отдельного государства как его внешняя политика.

В политической науке существует ряд теоретических концепций, стремящихся объяснить природу международных отношений и проанализировать механизмы осуществления внешней политики отдельных государств. На протяжении длительного времени наиболее известной и авторитетной школой в изучении международной политики была школа политического реализма.

Основоположником и наиболее видным представителем школы политического реализма в США считается Г. Моргентау. С его точки зрения, международная политика, как и всякая другая, является борьбой за власть. В сфере международных отношений под борьбой за власть Г. Моргентау подразумевал борьбу государств за утверждение своего силового превосходства и влияния в мире. С позиций политического реализма международные отношения — это прежде всего отношения межгосударственные, где единственными реальными акторами являются суверенные государства. Последние, естественно, стараются реализовать собственные интересы, используя весь имеющийся в их распоряжении силовой потенциал.

По мнению Г. Моргентау, цели внешней политики должны определяться в терминах национального интереса и поддерживаться соответствующей силой. В англоязычной литературе понятие «нация» тождественно понятию «государство», что соответствует западным традициям и реалиям, где давно уже сформировались и национальное государство, и гражданское общество. Поэтому речь фактически идет о национально-государственных интересах. Представители школы политического реализма подразделяют их на постоянные, основополагающие и преходящие, промежуточные интересы. К числу постоянных интересов относят: 1) «интересы национальной безопасности», под которыми подразумевается защита территории, населения и государственных институтов от внешней опасности; 2) «национальные экономические интересы», а именно развитие внешней торговли и рост инвестиций, защита интересов частного капитала за границей;

3) «интересы поддержания мирового порядка», включающие в себя взаимоотношения с союзниками, выбор внешнеполитического курса. Промежуточные интересы по степени значимости можно выстроить в следующем порядке: 1) «интересы выживания», т. е. предотвращение угрозы самому существованию государства; 2) «жизненные интересы», т. е. создание условий, препятствующих нанесению серьезного ущерба безопасности и благосостоянию всей нации; 3) «важные интересы» — предотвращение нанесения «потенциально серьезного ущерба» для страны; 4) «периферийные, или мелкие, интересы», связанные с проблемами преимущественно локального характера.

В зависимости от конкретной ситуации, складывающейся в мировой политике, на первое место выдвигаются те или иные основополагающие или промежуточные интересы в различных сочетаниях между собой.

Термин «национальная сила», применяющийся в англоязычной литературе, не имеет точного эквивалента в отечественной. Наиболее близок он таким понятиям, как «государственная мощь», «внешнеполитический потенциал государства». Речь идет о ресурсах, которые государство может задействовать для достижения целей своей внешней политики. По мнению Г. Моргентау, в структуру «национальной силы» входят следующие элементы: географическое положение, природные ресурсы, производственные мощности, военный потенциал, численность населения, национальный характер, моральный дух нации, качество дипломатии.

Вместе с тем Г. Моргентау вовсе не отвергал роли права и морали в политике. Напротив, он утверждал, что политический реализм признает моральное значение политического действия. Однако американский политолог указывал на существование неизбежного противоречия между моральным императивом и требованием успешного политического действия. Государство не может, по его мнению, действовать по принципу: «Пусть мир погибнет, но справедливость должна восторжествовать!» Поэтому моральные критерии по отношению к действиям людей, определяющих государственную политику, должны рассматриваться в конкретных обстоятельствах места и времени, а высшей моральной добродетелью в международных отношениях должна быть умеренность и осторожность. Г. Моргентау фактически выступил против навязывания каким-либо одним государством своих принципов всем остальным, утверждая, что политический реализм отказывается отождествлять моральные стремления какой-либо нации с универсальными моральными нормами.

Противоположную позицию по отношению к политическому реализму в изучении международной политики занимали представители другой школы — модернизма. Для модернистов большое значение имел системный анализ международных отношений. Внимание модернистов привлекал также вопрос о связи международной системы с внутренними политическими системами. Иначе говоря, проблема взаимодействия системы и среды рассматривалась как проблема воздействия внутренней политической ситуации на международные отношения и наоборот. Один из самых известных представителей модернизма 1960;х гг. Дж. Розенау выделил пять основных факторов, влияющих на внешнюю политику: 1) индивидуальные факторы, под которыми понимаются личные качества, таланты, предшествующий опыт политических деятелей, определяющие особенности принятия внешнеполитических решений данными лидерами по сравнению с другими; 2) ролевые факторы или иными словами факторы, имеющие отношение к внешнему поведению государственных деятелей, обусловленные ролью, вытекающей из занимаемого ими официального положения, а не из личных качеств и характеристик; 3) правительственные факторы, касающиеся тех аспектов правительственной структуры, которые определяют границы внешнеполитического выбора политических лидеров; 4) «общественные переменные» — основные ценности общества, степень его национального единства, уровень экономического развития и т. д.; 5) «системные переменные», т. е. факторы, определяемые воздействием внешней среды и международной системы на внешнеполитический выбор государственных лидеров (географические реальности, идеологические вызовы со стороны других государств, стабильность правительств в странах, с которыми данное государство взаимодействует в системе международных отношений и т. д.).

Неудивительно, что при таком подходе к пониманию сути внешней политики и детерминирующих ее факторов внимание модернистов было сосредоточено на субъективной стороне международных отношений, на изучении роли отдельных личностей и групп в принятии внешнеполитических решений. Большую известность получила концепция Р. Снайдера. По его мнению, механизм принятия внешнеполитического решения можно объяснить взаимодействием трех переменных величин: ролью и взаимоотношением различных органов, поступлением в них информационных потоков и действиями отдельных лиц.

Большое значение Р. Снайдер придавал изучению мотивации. В соответствии с его концепцией, мотивы, которыми руководствуются государственные чиновники при принятии внешнеполитических решений, можно разделить на два вида. К первому виду относятся мотивы, выработанные под воздействием профессионального опыта чиновника, приобретенного им в прошлом. Второй вид мотивов детерминирован всем жизненным опытом данного государственного чиновника как частного человека. В большей степени, считал Р. Снайдер, следует учитывать мотивы первого вида. Но бывают обстоятельства, когда именно индивидуальные особенности политических лидеров и государственных чиновников оказывают влияние на принятие решений по вопросам внешней политики.

Специалисты, исследующие механизмы принятия решений, учитывают наличие групп давления, стремящихся влиять на формирование внешнеполитического курса. Среди этих групп давления чаще всего называют: экономическую элиту, политическую и правительственную элиту, средства массовой информации, лидеров, формирующих общественное мнение, политически активную часть населения.

Представляет интерес модель принятия решений, предложенная в начале 1970;х гг. английским политологом Н. Форвардом. Он выделил шесть критериев, на основе которых государственные лидеры принимают внешнеполитические решения: 1) критерий сохранения национального единства, или иными словами учет факторов, обеспечивающих существование данной страны в качестве независимого государства; 2) критерий обеспечения национальной безопасности; 3) критерий сохранения национальной роли, т. е. учет факторов, позволяющих государству сохранять свое место в системе международных отношений; 4) критерий создания прецедентов; 5) критерий сохранения репутации, смысл которого в том, что каждое государство, выполняющее свои обещания и угрозы, поднимает свой международный авторитет, а государство, поступающее иначе, напротив, его теряет; 6) критерий сохранения международного стандарта, или критерий следования нормам морали и международного права.

Н. Форвард называет три идеальных типа лиц, принимающих внешнеполитические решения. В основе этого деления лежит различие в принципах отбора и учета критериев. Первый тип получил наименование «торопливые». К нему относятся политические лидеры, быстро реагирующие на любые действия, угрожающие национальным интересам, не учитывающие долгосрочные последствия принимаемых в данный момент решений. Этот тип принимает во внимание первые три критерия, одновременно игнорируя три последних. Второй идеальный тип — «беспокойные». По Форварду, это политические деятели, ориентированные на долгосрочные последствия принимаемого решения и учитывающие пятый и шестой критерии. Третий тип назван политологом «мечтателями». Это люди, опирающиеся только на международные стандарты и считающие, что при принятии внешнеполитических решений следует руководствоваться нормами морали и международного права.

На основании данной схемы попытаемся типологизировать политических лидеров бывшего Советского Союза. Вероятно, Н. Хрущева можно было бы назвать «торопливым», М. Горбачева — «мечтателем», а Л. Брежневу больше всего подошло бы определение «беспокойный», если бы не его решения о вводе войск в Чехословакию и Афганистан.

В последние десятилетия позиции политического реализма и модернизма подверглись вполне обоснованной критике. Основным противовесом традиционным представлениям о мировой политике и международных отношениях, начиная с 1970;х гг., стала концепция транснационализма. Новое направление в изучении мировой политики и международных отношений оформилось в 1971 г. с выходом в свет под редакцией Р. Кеохэйна и Дж. Ная книги «Транснациональные отношения и мировая политика». В этой работе на основе анализа сдвигов в мировом общественном развитии, происшедших к началу 1970;х гг., Най и Кеохэйн констатировали резкий рост уровня взаимозависимости между отдельными странами, а также усиление взаимообмена в экономической, политической и социальной сферах. Государство больше не способно полностью контролировать такой обмен, оно утрачивает свою прежнюю монопольную роль главного субъекта международных отношений. С точки зрения сторонников транснационализма, полноправными субъектами международных отношений могут выступать транснациональные компании, неправительственные организации, отдельные города или иные территориальные общности, различные промышленные, торговые и иные предприятия, наконец, отдельные индивиды. К традиционным политическим, экономическим, военным отношениям между государствами добавляются разнообразные связи между религиозными, профессиональными, профсоюзными, деловыми кругами этих государств, причем роль последних может иногда равняться роли первых. Утрата государством прежнего места и роли в международном общении нашла выражение и в терминологии — замене термина «интернациональный» (межгосударственный, исходя из западного понимания единства нации и государства) термином «транснациональный» (т. е. осуществляемый помимо государства, без его непосредственного участия).

Последователи транснационализма сделали вывод, что на смену традиционным международным (межгосударственным) отношениям должна прийти новая мировая политика как механизм демократической самоорганизации качественно обновленного международного сообщества. Главные тенденции этой политики будут определяться уже не столько индивидуальными действиями отдельных государств, сколько логикой развития международных политических институтов: глобальных и региональных международных организаций, системой официальных договоров и неофициальных договоренностей, институтами международного права и мирового общественного мнения.

С конца 1970;х гг. политический реализм постепенно трансформируется в неореализм. Утверждение неореализма в качестве самостоятельного направления исследований международной политики связывают с выходом в свет в 1979 г. книги К. Уолтца «Теория международной политики». Сохраняя приверженность традиционным постулатам классического политического реализма о естественном характере международных отношений, о национальном интересе как главной детерминанте внешней политики государств и о силе как средстве достижения цели такой политики, неореализм одновременно существенно обновил его воззрения.

В первую очередь это касается отказа от чисто этатистского подхода к мировой политике лишь как к сфере борьбы отдельных государств за могущество и влияние между собой. Новое в неореализме выразилось в признании того факта, что действия государств зависят от структуры самой системы международных отношений, в которой все большую роль начинают играть международные организации и негосударственные акторы. «Естественное состояние» международных отношений сохраняется только для великих держав, взаимодействующих между собой и определяющих структурные свойства международной системы. Действия же мелких и средних государств зависят прежде всего от их места и роли в этой системе, следовательно, для них уже не подходит прежнее представление политического реализма о целях и детерминантах внешней политики. Неореалисты вслед за неолибералами признают снижение роли чисто военных и, соответственно, возрастание роли экономических и социальных факторов в международных отношениях. Но делают они это своеобразно: по их мнению, увеличивается экономическая составляющая совокупной мощи государства и относительно падает доля военной составляющей, но стремление к большей безопасности путем наращивания силы, как глубинный мотив внешнеполитического поведения самого государства, по-прежнему сохраняется.

При всех изменениях, которые произошли в теории и практике международных отношений, нельзя не признать, что рассмотренные выше концептуальные подходы к анализу внешней политики государства в значительной степени сохраняют свою актуальность и могут применяться для оценки и характеристики международной политики любой страны мира, включая Российскую Федерацию. Одновременно следует помнить, что каждое государство в своей международной деятельности представлено в виде ряда отдельных, хоть и связанных между собой, но относительно самостоятельных институтов.

Наиболее важная роль в области внешней политики принадлежит исполнительной ветви государственной власти. Именно эта ветвь способна обеспечить единство внешней политики государства. Только исполнительная власть, в отличие от законодательной или судебной, может полноценно представлять государство на арене международных отношений. Плодотворное участие государства в международных отношениях предусматривает последовательность и непротиворечивость его политики, высокий профессионализм его представителей, наличие у них значительных информационных, организационных, интеллектуальных и иных ресурсов. Все это может обеспечить исполнительная власть.

В президентских республиках, например в нынешней России, исполнительная власть замыкается на главе государства. В соответствии с п. 4 ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации представляет ее в международных отношениях. В его ведении находятся как дипломатические, так и иные каналы связи с иностранными государствами, разведывательные органы, научные центры и центры анализа информации, наконец, аппарат, необходимый для реализации принимаемых внешнеполитических решений.

Полномочия Президента в области международных отношений определены Конституцией и соответствуют стандарту, принятому в президентских республиках. Он осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п. «а» ст. 86), утверждает военную доктрину РФ (п. «з» ст. 83) и, хотя это прямо не оговорено, доктрину внешней политики. Президент обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. «е» ст. 84), он вправе отклонить одобренный Федеральным собранием закон, в том числе и по внешнеполитическим соображениям (ч. 3 ст. 107).

Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86 Конституции). С учетом Закона о международных договорах РФ Президент может заключать и договоры, не нуждающиеся в ратификации парламентом. После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания он назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах (п. «м» ст. 83).

Как Верховный главнокомандующий Президент осуществляет права, предусмотренные законами страны и международным правом на случай вооруженного конфликта, включая применение Вооруженных сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение соглашений и перемирии.

В парламентских республиках ведущая роль в осуществлении внешней политики принадлежит правительствам. В России правительство традиционно, и в дореволюционное время, и в период существования СССР и сегодня, было скорее экономической, хозяйственной структурой, чем политической. Однако это не исключает участия правительства в формировании и осуществлении внешнеполитического курса, прежде всего в вопросах его компетенции. Роль Федерального собрания Российской Федерации, как и большинства других парламентов, сводится к принятию законодательных актов, необходимых для осуществления внешней политики. Например, закона о ратификации международных договоров, а также бюджета, в котором целый ряд статей обеспечивает внешнеполитическую деятельность государства. Не являясь официальным органом внешних сношений (по нормам международного права), парламент не может обращаться непосредственно к иностранным правительствам. Одновременно активные связи с парламентами других стран — обмен опытом, координация законотворческой деятельности, совместное участие в работе Межпарламентского союза — одно из важнейших направлений деятельности представительного органа власти.

Все возрастающее значение для внешней политики и международной деятельности государств имеет институт судебной власти. В прошлом суды стремились уйти как можно дальше от международных проблем, но сегодня ситуация изменилась. Во многом это связано с возрастанием роли международного права во внешней политике государств и проникновением этого права в те сферы общественной жизни, которые ранее регулировались исключительно внутренним правом каждого государства. Особенно это касается прав человека. Их соблюдение стало в последние десятилетия важнейшим принципом международного права. Государства объективно заинтересованы в том, чтобы споры по поводу прав их граждан на территории иных государств решались в обычном судебном порядке, а не поднимались на межгосударственный уровень, внося тем самым осложнения в международные отношения. Судам приходится рассматривать множество дел, в той или иной степени затрагивающих интересы как иностранных граждан, так и иностранных государств в целом. Качество судебных решений по подобным делам не может не оказывать воздействия на межгосударственные отношения. Можно констатировать, что деятельность судебной власти в целом имеет немаловажное значение для поддержания в нормальном состоянии отношений между государствами и для выполнения этими государствами своих международных обязательств.

В отличие от официальных органов государственной власти роль государственного аппарата в формировании и осуществлении внешней политики бывает иногда менее заметной, но зато более существенной. Если рассматривать международные отношения в самом широком плане, то в них участвуют практически все министерства и ведомства. Поэтому большое значение имеет координация деятельности различных государственных структур в международной сфере. В советские времена такую функцию выполнял негосударственный орган — Политбюро ЦК КПСС. В его состав входили представители тех органов власти и государственного управления, которые имели прямое и непосредственное отношение к внешней политике. В современной России подобную роль выполняет Совет Безопасности Российской Федерации, созданный на основании 83 статьи Конституции РФ. Как правило, в состав данного органа входят премьер-министр, министр обороны, министр иностранных дел, руководители органов безопасности и внешней разведки, т. е. те должностные лица, деятельность которых связана с обеспечением жизненно важных интересов общества и государства, в том числе и в сфере международных отношений. Подобного типа органы существуют и в других государствах.

Важнейшим государственным ведомством в области международной политики в каждой стране является Министерство иностранных дел. В современной России на МИД РФ возложены следующие задачи: разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации; практическая реализация внешнеполитического курса России; правовое обеспечение внешнеполитической деятельности РФ; координация международных связей субъектов Федерации и международной деятельности федеральных органов исполнительной власти в целях проведения единой политической линии в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

Роль Министерства иностранных дел Российской Федерации как органа государственного управления значительно возросла по сравнению с советскими временами. В те времена многие направляющие международной политики фактически находились в ведении партийного аппарата, а внешнеполитическое ведомство выполняло лишь дипломатические функции. Сегодня именно МИД является главным системообразующим центром всего внешнеполитического процесса Российской Федерации, и это требует дальнейшего совершенствования структуры и самой деятельности этого ведомства.