Организация социальной поддержки несовершеннолетних

Право на социальную поддержку останется на бумаге, если его реализацией не займутся органы, службы и учреждения государственного управления. Они выступают в роли уполномоченных представителей общества, посредников между ним и конкретным человеком, испытывающим проблемы социальной адаптации. И, как это принято в любой управляемой системе, должны придерживаться своих функциональных обязанностей, не вторгаясь в сферу деятельности смежников и партнеров, для чего им бывают отведены направления работы и установлены нормы прямой подведомственной зависимости или подчинения в рамках отдельных программ, утверждаемых руководством (например, борьба с беспризорностью).

Схемы ведомственного руководства рассчитаны на повседневные нужды общества и ориентируются на постоянно действующие структуры управления. Программы создаются на более или менее короткие сроки и преследуют цель концентрации ресурсов для решения общественно значимой проблемы совместными усилиями. Руководят ими комитеты и комиссии, уполномоченные властными органами.

Тем не менее схематично контуры наметить можно. По сложившейся традиции инфраструктура социальной поддержки несовершеннолетних делится на три сферы: социального устройства, социального контроля и социального обеспечения. В каждой из них есть основной вид деятельности, имеющий юридическое обоснование, круг учреждений, реализующих волю государства, и когорта специалистов, обладающих необходимой квалификацией.

Правоохранительную деятельность возглавляет орган опеки и попечительства (в дальнейшем мы будем обозначать его ООиП). По закону это орган местного самоуправления^[1]. Его руководители или уполномоченные служащие обязаны представлять интересы несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, обеспечивать этим детям возможность устроиться в новую семью и контролировать искусственно созданные семейные отношения. Для этого ООиП наделен властными полномочиями и может решать любые проблемы, касающиеся устройства в семью, за исключением усыновления (удочерения), для которого требуется решение суда.

Правоприменительные функции сосредоточены в руках Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (в дальнейшем — КДН). Она формируется главами исполнительной власти и органов местного самоуправления и является постоянно действующим звеном в структуре управления. В ее задачи входит пресекать действия взрослых, ущемляющие охраняемые законом интересы несовершеннолетних, и принимать меры административного воздействия к самим детям и подросткам, которые ведут себя предосудительно.

Задачи материальной поддержки и социального призрения на короткое время решаются с привлечением трех основных исполнителей: Отделов социальной защиты населения, Комитета по проблемам семьи и детства, Комитета по делам молодежи.

Такое распределение по линиям: административного регулирования семейных отношений в пользу ребенка, административной власти и общественно-государственного варианта распределения народных средств в целях милосердия обеспечивает нормальный подход к решению проблем социальной поддержки. Оно было достаточно эффективным раньше, и можно ожидать — будет надежно работать впредь. Во всяком случае, если государственные именные обязательства по всему спектру оснований будут выдаваться ООиП, реализовываться Комитетом по проблемам семьи и детства, а контролироваться КДН, пропорции схемы управления будут выглядеть вполне гармонично.

Единственное, к чему нам придется привыкнуть, — к новому фундаменту взаимодействия элементов системы. От привычного распределения федеральных средств, выделяемых центром, когда главным профессиональным навыком было умение составлять убедительные заявки, необходимо переходить к принципам финансовой независимости муниципалитетов, что автоматически означает и материальную ответственность перед населением, оказавшимся буквально лицом к лицу с гарантами своей социальной защиты.

В такой ситуации распределения функций между тремя сферами социальной поддержки несовершеннолетних с ограниченными возможностями не обходится без трений, взаимных претензий и конфронтаций.

ООиП в той или иной форме существовал в любой цивилизации. Верховным опекуном всегда было и остается государство. Так, в дореволюционной России этими вопросами занимался Правительствующий сенат, Губернский приказ общественного призрения, Дворянская опека и Сиротский суд. Они рассматривали вопросы установления, опеки (в том числе и над несовершеннолетними), подбирали и назначали опекунов, контролировали их добросовестность. В качестве опекунов могли выступать отдельные граждане, сиротские дома, церковные приходы, богоугодные заведения и воспитательные дома.

После Октябрьской революции 1917 г. роль семьи и общины в деле социального милосердия утратила былое значение. Государство создало мощную индустрию общественного воспитания, при которой в мобилизации общественных сил не было никакой нужды. Институт опеки, попечительства, усыновления оставался, но государство не побуждало граждан забирать детей из детских домов и интернатов. Естественно, что организаторские функции ООиП поручались тому ведомству, к которому относились детские учреждения, — Народному комиссариату просвещения (в дальнейшем — Министерству образования). В ст. 120 Кодекса о браке и семье, действовавшего до 1996 г., прямо указывалось, что осуществление функций по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних возлагается на отделы народного образования.

• [1] См. ст. 31—40 Гражданского кодекса РФ.