Правовое регулирование отношений в области библиотечного и архивного дела

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные подходы к совершенствованию правового регулирования общественных отношений в области библиотечного дела;
• • сущность и значение института обязательного экземпляра документов;
• • принципы правового регулирования общественных отношений в области архивного дела и архивов;

уметь

• • выделять основные направления совершенствования правового регулирования общественных отношений в области библиотечного и архивного дела;
• • классифицировать виды архивных и библиотечных фондов;
• • определять основные проблемы правового статуса обязательного экземпляра документов;

владеть

• понятийным аппаратом в области библиотечного дела, формирования обязательного экземпляра документов, а также архивного дела и архивов.

Правовое регулирование общественных отношений в области библиотечного дела

История библиотечного законодательства тесно связана с историей культурного развития общества, книжного и издательского дела, а также других отраслей деятельности.

Становление российского библиотечного законодательства начинается со времени появления наиболее значительных государственноправовых и историко-правовых актов в XI—XII вв., в частности одного из крупных памятников древнерусского права — «Русской правды» (1054). Именно в период образования феодального Киевского государства возникают первые библиотеки при монастырях.

Во время реформ Петра I, когда происходили интенсивный рост производительных сил, развитие техники, науки и просвещения, а также важные преобразования в области культуры, началось и развитие нормативно-правового регулирования библиотечного дела. Именно в тот период появляются государственные указы и распоряжения, учреждающие отдельные библиотеки, регламентирующие содержание их работы и состав книжных фондов, способствующие обеспечению сохранности библиотечных книг и их использованию читателями. Одни из первых — это указы Петра I об основании в 1706 г. библиотеки при типографии в Москве и об открытии в 1714 г. в Санкт-Петербурге Кунсткамеры и библиотеки при ней. Затем в 1754 г. — указ Елизаветы об основании Московского университета и учреждении при нем Научной библиотеки.

Важным законодательным актом Екатерины II в данной сфере был указ 1795 г. об основании в Санкт-Петербурге Императорской публичной библиотеки, которая по ряду причин открылась только в 1814 г.

Нормативно-правовое регулирование библиотечной деятельности в XIX в. было направлено на регламентирование порядка открытия публичных библиотек, учреждение административного и цензурного надзора за их деятельностью.

Большое значение имел законодательный акт 1830 г. — циркуляр Николая I об открытии 52 публичных библиотек в губернских городах России. Многие из них действуют и сейчас, являясь крупнейшими универсальными публичными библиотеками субъектов РФ.

Во второй половине XIX в. библиотечное законодательство становится составной частью Закона о цензуре.

В 1865 г. император Александр II утверждает мнение Государственного Совета «О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне цензурных постановлениях», что регламентировало порядок открытия библиотек. Для открытия публичных и общественных библиотек необходимо было подать прошение на имя министра внутренних дел или губернатора.

В 1884 г. императором Александром III утверждено положение «О временных мерах по отношению к открытию и содержанию публичных библиотек и кабинетов для чтения». Изложенные в нем меры были направленны на ограничение развития библиотек. И до начала XX в. (до февраля 1917 г.) в нормативно-правовом регулировании библиотечной деятельности сохранялась эта политика в области библиотечного дела, направленная на сдерживание развития публичных библиотек.

В тот период библиотечное законодательство, несмотря на многочисленные запреты правительства и надзор, развивалось в направлении защиты прав читателя, его интересов, свободы пользования библиотеками. Таким образом, характерной чертой библиотечного законодательства, как и любого другого законодательства России дооктябрьского этапа, являлось его развитие в рамках имперского (государственного) права.

Советское правительство, в первые же годы советской власти организовало национализацию книжных богатств и государственную охрану библиотек как общенародного достояния. Правительственным декретом «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» советская власть отменила сословные привилегии и чинопочитание, создавшие для господствующих классов преимущества в общественной и культурной жизни, в пользовании библиотеками, читальнями и другими культурно-просветительными учреждениями. Уже 9 ноября 1917 г. в Народном комиссариате просвещения (Наркомпрос) был образован внешкольный отдел, который стал выполнять функции основного государственного учреждения, руководившего строительством советской системы библиотечного обслуживания населения^[1].

В 1920;х гг. в Москве была учреждена Центральная книжная палата, в распоряжение которой выделялось 25 обязательных экземпляров литературы для распределения их между центральными и периферийными научными и специальными библиотеками. Большое количество книг специальные библиотеки получили в период национализации и реквизиции частных библиотек.

Существенной вехой в истории отечественного библиотечного дела стало принятие постановления ЦК ВКП (б)^[2] от 30.10.1929 «Об улучшении библиотечной работы», на основе которого было разработано постановление СНК СССР от 14.01.1930 «О мероприятиях по улучшению библиотечной работы», позволившие переструктурировать сеть библиотек и приступить к созданию из разрозненных, неравномерно расположенных по территории и скудно финансируемых организаций единой библиотечной системы. В указанном постановлении специально подчеркивалась необходимость изменения организации библиотечного дела: «расширение сети библиотек (стационарных и передвижных) и улучшение их материального положения как за счет бюджетных средств, так и максимального развития инициативы трудящихся масс… следует перестроить сеть библиотек с таким расчетом, чтобы она наиболее полно обслуживала рабочие центры, совхозы и колхозы»^[3]. Библиотеки всех учреждений и ведомств связывались в единую организационную сеть и передавались в ведение Главного политико-просветительного комитета Наркомпроса^[4]. Нацелены указанные выше постановления были на то, чтобы «превратить библиотеки в культурные центры, активно содействующие мобилизации масс на выполнение плана социалистического строительства». Кроме того, были рассмотрены вопросы распределения совокупных книжных богатств страны через учетно-распределительные комиссии, а также комплектование вновь создаваемых книгохранилищ через Центральный библиотечный коллектор^[5].

Важнейшим законодательным актом стало постановление ЦИК СССР^[6] от 27.03.1934 «О библиотечном деле в Союзе ССР». Была введена новая система управления библиотечным делом. В республиках при народных комиссариатах просвещения создавались библиотечные управления, на которые возлагались обязанности по планированию развития библиотечной сети, комплектованию фондов, подготовке кадров, координации деятельности библиотек. Основными задачами функционирования библиотек объявлялись: 1) пропаганда марксизма-ленинизма, политики и истории Коммунистической партии и Советского государства, преимуществ социалистического строя и советского образа жизни; 2) содействие идейно-политическому, трудовому, нравственному и эстетическому воспитанию советских граждан, формированию у них научного, марксистско-ленинского мировоззрения, идейной убежденности, повышению их общеобразовательного, культурного и профессионального уровня; 3) содействие развитию науки, производства и других сфер общественной жизни, внедрению научных знаний в практику хозяйственной деятельности и государственного управления, наиболее эффективному использованию производственного и научно-технического потенциала страны.

Затем, при активном участии Н. К. Крупской, было разработано и принято постановление СНК СССР от 16.11.1936 «О развертывании сети школьных библиотек и издании литературы для них»^[7]. Как отмечает М. Н. Глазков, в 1934—1940 гг. происходит резкий рост финансирования массовых библиотек, масштабное увеличение их сети и фондов. Быстро развивается строительство помещений и зданий для библиотек, улучшается их оборудование и т. д. Благодаря такой политике заметно расширяются контингент читателей библиотек, охват населения библиотечным обслуживанием^[8]. После окончания Великой Отечественной войны дважды (в 1946 и 1951 гг.) Совет Министров РСФСР принимает постановление «О мерах по укреплению районных и сельских библиотек». Кроме того, большое значение для повышения эффективности деятельности библиотек имело постановление Совета Министров СССР от 05.01.1959 № 11 «Об использовании книжных фондов библиотек»^[9]. Положение о библиотечном деле в СССР, утвержденное указом Президиума Верховного Совета СССР от 13.03.1984 № 10 926-Х стало документом, определяющим пути развития библиотечного дела в нашей стране в 1984;1991 гг.^[10]

После распада СССР, смены государственного и политического устройства России нужны были новые законодательные акты, регулирующие библиотечное дело. 9 октября 1992 г. Верховный Совет РФ принял Основы законодательства Российской Федерации о культуре, в которых впервые в отечественной законодательной практике определены нормы взаимоотношений государства и различных субъектов культурной деятельности, закреплены обязанности государства по обеспечению гарантий свободы культурной деятельности и доступности культурных благ. Органы государственной власти субъектов РФ получили право на разработку и осуществление собственной культурной политики, собственных региональных программ развития культуры.

Следующим шагом стало принятие в 1994 г. двух отраслевых федеральных законов — «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов», заложивших общие принципы новой государственной политики в области библиотечного дела. Принятие этих законов создало важнейшие предпосылки для осуществления конституционного права граждан Российской Федерации на получение информации любым законным способом и вместе с тем означало признание огромной общественной значимости библиотеки как социального института.

Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле» (далее — Закон о библиотечном деле) установил новые принципы деятельности библиотек, которые гарантируют права человека на свободный доступ к информации, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Исключительно важными оказались впервые введенные в российское законодательство нормы, запрещающие идеологический диктат в общедоступных библиотеках.

В последнее время в международной практике стали чаще применяться рекомендательные или модельные законодательные акты, которые не являются ни законами, ни межгосударственными соглашениями, но могут использоваться в качестве основы для них. Ряд таких законов и кодексов принят странами СНГ. Их профессиональную разработку осуществляла Библиотечная ассамблея Евразии, существующая с 1992 г. Примером является Модельный библиотечный кодекс, первая часть которого включает общие положения, разделы о правах граждан в сфере библиотечного дела, о статусе и основных задачах деятельности библиотек, обязательствах государства в области библиотечного дела; вторая — модельные законы «О национальной библиотеке» и «О публичной библиотеке».

После принятия Закона о библиотечном деле началось формирование нормативно-правовой базы библиотечного дела на региональном уровне.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г. Президент РФ уделил беспрецедентное внимание библиотекам. В рамках реализации Послания Правительство РФ поручило создать Президентскую библиотеку и внести предложения по расширению действующей Федеральной целевой программы (ФЦП) «Культура России» в части развития библиотек.

Была разработана Стратегия модернизации библиотечного дела, для подготовки отдельных направлений которой принципиальное значение имели:

• — Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р;
• — Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212;
• — Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011—2020 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р;
• — Основные направления государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации до 2015 года и плана действий по их реализации, одобренные Правительством РФ от 01.06.2006 № МФ-П44−2462;
• — Проект «Инновационная Россия—2020 (Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года) (Министерство экономического развития Российской Федерации, 2010 г.).

Дальнейшее совершенствование законодательства в сфере библиотечного дела связано с проектом Программы развития библиотечного дела в Российской Федерации (2011—2015 гг.) и реализацией Концепции развития библиотечного дела в Российской Федерации до 2015 года (проект одобрен решением Коллегии Минкультуры России от 8 октября 2007 г.).

Основные цели и задачи Концепции:

• — продолжается создание Общероссийской информационно-библиотечной компьютерной сети ЛИБНЕТ;
• — продолжается реализация Национальной программы сохранения библиотечных фондов Российской Федерации по ряду ключевых направлений — консервация библиотечных фондов, организация сети региональных центров сохранения библиотечных фондов, создание страхового фонда документов библиотек, обеспечение учета и сохранения книжных памятников Российской Федерации, сохранение документов в процессе их использования, обеспечение безопасности библиотек и библиотечных фондов, совершенствование системы учета документов;
• — создаются собственные информационные ресурсы библиотек, в том числе в сети Интернет, пользователям предоставляются новые виды библиотечных услуг, развиваются современные информационные сервисы;
• — развиваются проекты корпоративного взаимодействия библиотек;
• — создаются публичные центры правовой информации (ПЦПИ) на базе общедоступных библиотек.

На основе этого проекта были подготовлены программы развития библиотечного дела в большинстве областей и регионов России.

• [1] См. подробнее: Крупская Н. К. О библиотечном деле: сб. тр. М.: Книга, 1982.С. 3—10.
• [2] Центральный комитет Всесоюзной коммунистической партии (большевиков) —ЦКВКП (б).
• [3] Материалы к истории библиотечного дела в СССР (1917—1959 гг.). Л., 1960.С. 96—98.
• [4] См. подробнее: Масяйкина Е. А. Материалы Всесоюзной библиотечной переписи1934 г. как источник изучения деятельности сельских библиотек // Вестник Томскогогосударственного университета. 2011. № 4. С. 88; Иванова Г. А. Образование библиотекарей как специалистов по работе с детьми: монография. М.: Изд-во МГУКИ, 2002.С. 91.
• [5] См.: Декрет СНК РСФСР от 03.11.1920 «О централизации библиотечного дела» //Директивы ВКП (б) и постановления Советского правительства о народном образовании: сб. док. За 1917—1947 гг. М., 1947. С. 149.
• [6] Центральный исполнительный комитет СССР — ЦИК СССР.
• [7] Материалы к истории библиотечного дела в СССР (1917—1959 гг.). С. 124—125.
• [8] См.: Глазков М. Н. Массовые библиотеки России в контексте партийно-государственной библиотечной политики: середина 1920;х гг. — май 1941 г.: дис. … д-ра пед.наук. М" 2009. С. 292—294.
• [9] См. подробнее: Чувильская О. А. Законодательство о библиотечном деле: эволюцияи современное состояние // Научные и технические библиотеки. 2009. № 9. С. 17—27.
• [10] См. подробнее: Пашин А. И. О некоторых проблемах истории и развития библиотечного законодательства // Правовые аспекты деятельности библиотек: сб. науч. ст. /сост. О. Ф. Бойкова; науч. ред. В. К. Клюев. М.: Пашков дом, 2002. С. 34—39.