Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

Административно-правовой статус гражданина России следует рассматривать как сложную политико-правовую категорию, которая включает совокупность разнообразных связей и отношений между государством и гражданином, урегулированных нормами административного права. Административно-правовой статус граждан в юридической литературе конструируется по-разному. Так, А. П. Коренев в структуру административно-правового статуса включает «предоставление гражданам прав, свобод и возложение на них обязанностей в сфере управления, а также установление ответственности граждан перед государством»^[1], Д. М. Овсянко — «права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворении публичных и личных интересов»^[2]. А. П. Алехин считает, что структура административно-правового статуса гражданина Российской Федерации включает: а) административную правосубъектность; б) систему прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права; в) политические и социально-экономические гарантии; г) исполнение возложенных на граждан обязанностей^[3].

Проанализировав различные точки зрения, можно отметить, что административно-правовой статус гражданина Российской Федерации состоит из следующих структурных элементов: права, свободы и обязанности граждан; юридические запреты и ограничения; юридические гарантии реализации гражданами прав и обязанностей; ответственность граждан перед государством; гражданство; административная правоспособность и административная дееспособность.

А теперь рассмотрим некоторые из этих элементов более подробно.

Необходимым условием, определяющим правовой статус конкретного человека, является гражданство. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» гражданство есть устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Государство ставит в прямую зависимость от наличия у конкретного лица гражданства объем субъективных прав и юридических обязанностей, предоставляемых в сфере государственного управления. Институт гражданства синтезирует наиболее существенные политико-правовые, морально-нравственные, социальные и психологические связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством.

Статьей 6 Конституции РФ специально выделяется термин «гражданство», который, в общем, определяется как отношения между государством и личностью. Граждане Российской Федерации обладают всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией и российскими законами. Закрепленный в Конституции РФ принцип единого и равного гражданства означает, что оно является таковым для всех российских граждан независимо от оснований и времени его приобретения. Законодательство не устанавливает каких-либо различий в правовом статусе лиц, ставших гражданами России по рождению, усыновлению, в связи с принятием в гражданство или по другим основаниям.

Гражданин Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ одновременно может иметь гражданство иностранного государства — двойное гражданство (ст. 62 Конституции РФ). Такой гражданин, при этом, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин России, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации двойного гражданства не умаляет также его прав и свобод и не освобождает от исполнения обязанностей, обусловленных российским гражданством, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. Гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами России, предоставляются защита и покровительство Российской Федерации. Органы государственной власти РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ обязаны содействовать тому, чтобы гражданам России была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми своими правами, защищать права и охраняемые законом интересы (участие в выборах, восстановление утраченных документов, оказание юридической помощи и т. д.).

Административно-правовое положение граждан определяется, прежде всего, объемом и характером их административной правосубъектности.

При этом напомним, что административная правоспособность возникает с момента рождения человека и прекращается с его смертью. Объем и содержание административной правоспособности устанавливается и изменяется при помощи норм административного права (достижение 14-, 16- и 18-летнего возраста). Она означает закрепленную нормами права возможность гражданина вступать в административно-правовые отношения.

Выделяют частичную и полную административную дееспособность граждан. С момента получения общегражданского паспорта гражданина Российской Федерации наступает частичная дееспособность, т. е. с 14 лет. С 16 лет появляется возможность привлечения гражданина к административной ответственности. С 18 лет наступает полная дееспособность (с момента совершеннолетия), когда гражданин в полном объеме может осуществлять свои права, обязанности и нести ответственность.

Так, в определении Верховного Суда РФ от 26 октября 2005 г. (дело № 69-В05−16) указывается, что несовершеннолетний в возрасте от 14 до 18 лет самостоятельно несет ответственность за причиненный вред. В случае отсутствия у несовершеннолетнего имущества, достаточного для возмещения вреда, его родители привлекаются к дополнительной ответственности.

В ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее — Закона о полиции) говорится о том, что на службу в полицию имеют право поступать граждане Российской Федерации не моложе 18 лет и не старше 35 лет. Часть 2 ст. 35 указывает на то, что в образовательные учреждения высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел могут приниматься граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет, имеющие среднее (полное) общее образование. Таким образом, законодательство указывает на то, что полицейским можно стать не только в 17 лет, но и в более раннем возрасте при наличии среднего (полного) общего образования.

Одинаковой административной дееспособностью обладают не все граждане Российской Федерации. Это зависит от их умственного и психического развития, жизненного опыта, образования и других факторов.

Некоторые правовые нормы в административном праве определяют возможность и основания ограничения дееспособности граждан, а также определяют, каким органом или в какой форме может решаться данный вопрос. К примеру, возможность признания гражданина временно недееспособным предусмотрена Законом РФ от 2 июля 1992 г. № 3185−1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».

В соответствии с Законом гражданин вследствие психического расстройства может быть признан непригодным к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и работы, связанной с источником повышенной опасности, но временно, на срок не более пяти лет и с правом последующего переосвидетельствования. Порядок указанных ограничений, принимается врачебной комиссией, уполномоченной на то органом здравоохранения, на основании оценки психического состояния гражданина в соответствии с перечнем медицинских психиатрических показаний. Такое решение может быть обжаловано в суде.

Законодательство РФ, определяющее, например, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию^[4], а также порядок зачисления на государственную службу и порядок ее прохождения^[5], закрепляет в своих нормах обстоятельства, при наличии которых административно-правовой статус гражданина может быть временно ограничен:

• — наличие чрезвычайных ситуаций (техногенные аварии, природные катаклизмы, массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);
• — если это может вызвать конфликт интересов или личную заинтересованность (запрещение совместной службы родственников, совмещение государственной службы с предпринимательской деятельностью и т. п.);
• — если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);
• — неправомерность действий гражданина;
• — заболевание гражданина, имеющее временный или постоянный (хронический) характер;
• — принадлежность к иностранному государству (иностранное гражданство или подданство);
• — наличие двойного гражданства (запрет на занятие должностей, предусматривающих возможность доступа к сведениям, составляющим государственную тайну; лишение активного избирательного права).

В части, касающейся лишения пассивного избирательного права лиц, имеющих двойное гражданство (право быть избранным), Конституционный Суд РФ в своем Определении (от 4 декабря 2007 г. № 797−0-0) дал следующее официальное толкование: «Право быть избранным в органы государственной власти закрепляется только за гражданами Российской Федерации (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ) „как за лицами, находящимися в особой устойчивой политико-правовой связи с государством“»^[6]. Этот подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе с Всеобщей декларацией прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., ст. 21)^[7], а также Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Статья 25 этого документа оставляет за государствами право на возможность обоснованного ограничения «каждого гражданина быть избранным на периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»^[8].

Граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство, не вправе занимать ряд государственных должностей и должностей государственной службы в Российской Федерации. Конституционный Суд России счел жалобу на данные ограничения недопустимой, поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности. В данной связи совершенно непонятно, исполнению каких обязанностей такой гражданин будет отдавать предпочтение.

Но, следует понимать, что не все права и свободы граждан могут быть ограничены. Конституция РФ в ч. 3 ст. 56 гарантирует, что права и свободы, предусмотренные ст. 20 (право на жизнь), ст. 21 (достоинство личности), ч. 1 ст. 23 (неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, защита чести и доброго имени), ст. 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 ограничению не подлежат.

Кроме того, ограничения отдельных прав граждан могут быть обусловлены выполнением профессиональных обязанностей. К примеру, для военнослужащих право на свободу передвижения реализуется с учетом необходимости поддержания боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия военнослужащих к месту службы. Запрещено участие в забастовках военнослужащих, ограничены их политические права. Ряд ограничений, запретов и обязательств установлен для большинства государственных служащих (ежегодное предоставление справки о доходах и пр.).

Дееспособные граждане на основе административной правоспособности осуществляют субъективные права и обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения.

Различают административные правоотношения, складывающиеся в связи:

• а) с реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав;
• б) выполнением возложенных на граждан обязанностей;

• в) нарушением органами исполнительной власти, местного самоуправления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан;
• г) неисполнение гражданами их административно-правовых обязанностей (совершение дисциплинарного либо административного правонарушения).

Определению административно-правового статуса граждан Российской Федерации будет способствовать классификация прав и обязанностей, составляющих его основу.

К примеру, А. П. Коренев подразделяет права и свободы граждан в сфере государственного управления на абсолютные и относительные. Коренев в качестве обоснования такого подхода указывал на степень возможности их реализации. Также права и свободы граждан он подразделял на социально-экономические, политические и личные^[9].

А. П. Алехин в своих трудах делит права граждан на статутные и адекватные тем сферам, в которых права и обязанности могут реализовываться. Статутные указывают на положение гражданина в социальной структуре страны, например, право на имя, запрет на высылку гражданина Российской Федерации за ее пределы и т. п. Адекватными сферам реализации являются, например, личные, социально-экономические, политические и другие права^[3].

Д. Н. Бахрах выделяет права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным правам он относит те, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Относительными следует считать такие права, для реализации которых требуется наличие юридического акта государственного органа^[11].

Считаются абсолютными такие права, реализация которых зависит лишь от волеизъявления гражданина. К абсолютным, например, можно отнести права граждан: на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц; свободно искать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну; на перемену имени и т. д.

Относительными являются такие права, реализация которых зависит не только от волеизъявления граждан, но также от наличия для этого фактических возможностей. К ним, например, относится такие: поступление в высшее образовательное учреждение (его реализация зависит от результатов экзаменов, конкурса); право на приобретение оружия.

(его реализация зависит от возраста, состояния здоровья гражданина, наличия судимости, наличия места жительства и других условий).

Обязанности, в отличие от прав, в основном абсолютны. Конституция РФ акцентирует внимание именно на равенстве не только прав, но и обязанностей граждан.

К основным обязанностям Конституция РФ относит:

• • уплату законно установленных налогов и сборов;
• • сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам;
• • защиту Отечества;
• • заботу о сохранении исторического и культурного наследия;
• • обеспечение родителями или лицами, их замещающими, получения детьми основного общего образования.

Этот весьма ограниченный круг обязанностей в действительности гораздо многообразнее. Основной обязанностью граждан является соблюдение Конституции РФ и законов (ст. 15 Конституции РФ).

Законность и правопорядок предполагают, чтобы граждане не только в полной мере могли использовать данные им права и свободы, но и с наилучшим результатом выполняли свои обязанности.

Кроме того, права и обязанности граждан в административноправовой сфере подразделяются на общие и специальные.

Общие права и обязанности распространяются на все сферы государственного управления (социально-культурная, социально-политическая, хозяйственная, межотраслевая).

Специальные административные права и обязанности — это права и обязанности граждан в определенной сфере государственного управления, например в сфере образования.

Исследуя административно-правовой статус гражданина, следует заметить, что в зависимости от разновидности субъекта различают следующие его виды:

• • общий — статус, принадлежащий любому лицу независимо от пола, возраста, образования и других признаков;
• • особенный — статус, принадлежащий отдельным категориям граждан (например, государственным служащим, военнослужащим и т. д.);
• • специальный — статус, принадлежащий лишь некоторым категориям граждан (например, опекунам, попечителям, несовершеннолетним и т. д.).

Имея равные конституционные права и свободы, отдельная категория граждан при сложившихся обстоятельствах может иметь неравные права с другими категориями. Например, имеются существенные особенности в правовом статусе вынужденных переселенцев, людей, проживающих в местностях экологического бедствия, и т. п.

Статус данных лиц характеризуется как специфическими правами и гарантиями их обеспечения, так и характерными обязанностями. Например, Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530−1 «О вынужденных переселенцах» устанавливаются правовой статус вынужденных переселенцев, экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории РФ.

При рассмотрении дел, касающихся вынужденных переселенцев, суды в полной мере должны учитывать условия признания гражданина вынужденным переселенцем, что непосредственно указано в определении Верховного Суда РФ от 8 октября 2002 г. № 5-В02−280^[12].

Закрепление в законодательстве самого понятия и статуса вынужденного переселенца свидетельствует, что таковым признается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

В ст. 6 Закона определены права и обязанности вынужденного переселенца, для которого характерны как общие для всех граждан обязанности (соблюдать Конституцию РФ и законы), так и специфические, обусловленные самим статусом вынужденного переселенца (соблюдать установленный порядок проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев и жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и др.).

Еще одной разновидностью социального статуса является статус, определяемый индивидуальными особенностями людей, например малолетний возраст, беременность, наличие детей и т. д. Так, в соответствии со ст. 22 Закона о полиции запрещается применение специальных средств в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей.

Рассматривая реализацию прав и обязанностей нельзя обойти вниманием гарантии прав и обязанностей граждан, способы их реализации и защиты, ответственность за нарушение прав и несоблюдение обязанностей, т. е. ту совокупность правовых средств, с помощью которых государство обеспечивает правовое положение граждан в сфере государственного управления.

Административно-правовые гарантии прав граждан — это закрепленные в законодательстве средства и способы, которые призваны обеспечить реализацию и защиту прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти. Указанные гарантии непосредственно связаны с деятельностью органов исполнительной власти, их должностных лиц, так как именно на них административно-правовые нормы возлагают юридические обязанности по реализации прав и свобод граждан и по созданию необходимых для этого условий.

Именно механизмы деятельности главы государства — Президента РФ, который согласно ст. 80 Конституции РФ является гарантом прав и свобод граждан, — гарантируют реализацию прав и свобод личности. Эту функцию Президент РФ реализует путем издания нормативных правовых актов, направленных на защиту личности, отмены подзаконных, противоречащих действующему законодательству, а также путем иного участия в законотворческом процессе.

Одним из важнейших институтов защиты прав и свобод человека в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, является институт Уполномоченного по правам человека. Его деятельность более демократична и менее формализована по сравнению с деятельностью других институтов, осуществляющих защиту прав граждан. Деятельность Уполномоченного по правам человека регламентирована Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была учреждена в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

В сфере исполнительной власти важными являются и процессуальные механизмы защиты прав и свобод граждан.

Важнейшей процессуально-процедурной формой защиты прав и свобод личности, в том числе в сфере исполнительной власти, является судебная защита, которая определена Конституцией РФ и гарантируется каждому гражданину. Особое место в деле защиты прав и свобод человека и гражданина отводится Конституционному Суду РФ, деятельность которого определяется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Важным механизмом защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является обжалование действий и решений государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ) регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Также функции охраны прав и законных интересов граждан возложена на прокуратуру РФ^[13]. В этих целях прокурор опротестовывает незаконные правовые акты государственных органов, нарушающие права личности, активно участвует в охране прав в административном судопроизводстве, обеспечивает возможность привлечения виновных в нарушении прав граждан к юридической ответственности^[14].

Рассматривая административный порядок, необходимо сказать, что жалобы граждан поступают на рассмотрение, как правило, вышестоящим государственным органам и должностным лицам тех органов и должностных лиц, действия которых обжалуются. Порядок и основания рассмотрения таких жалоб регламентирует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Следует подчеркнуть, что важным элементом административноправового статуса гражданина является юридическая ответственность (дисциплинарная и административная).

• [1] Подробнее см.: Коренев А. П. Административное право России в 3 ч. Ч. 1. М., 1996.
• [2] Подробнее см.: Овсянко Д. М. Административное право: учеб, пособие. М., 1996.
• [3] Подробнее см.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: учебник. М., 2004.
• [4] См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
• [5] См.: Закон о гражданской службе.
• [6] См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г.№ 797−0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-МурзыВладимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прави права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“».
• [7] См.: Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН10 декабря 1948 г.).
• [8] См.: Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
• [9] Подробнее см.: Коренев А. П. Административное право России в 3 ч. Ч. 1. М., 1996
• [10] Подробнее см.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: учебник. М., 2004.
• [11] Подробнее см.: Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административноеправо: учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2008.
• [12] Определение Верховного Суда РФ от 8 октября 2002 г. № 5-В02−280 «Делопо жалобе на действия миграционной службы направлено на новое рассмотрение в судпервой инстанции, так как суд решил вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле; не проверил, распространяется ли понятие „вынужденныйпереселенец“ на заявителя и членов его семьи, а также не уточнил, является ли выездвынужденным и связан ли выезд с реальной угрозой их жизни и здоровью».
• [13] См. об этом: Бондарь Е. О., Андреев А. Г. О проблемах законодательного урегулирования компетенции органов прокуратуры // Вестник Московского университета МВДРоссии. 2018. № 2. С. 127—130.
• [14] См.: Закон о прокуратуре.