Нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение

В ходе проведения контрольных мероприятий органы ГМФК выявляют события, которые традиционно разделяются ими на две категории — нарушения бюджетного законодательства и недостатки. Оба эти понятия не имеют юридически закрепленных определений, однако используются как на практике, так и в специализированной литературе, посвященной вопросам организации и осуществления ГМФК.

Нарушение бюджетного законодательства можно определить как действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, за которые предусмотрена ответственность (меры принуждения) в соответствии с законодательством РФ. В свою очередь, в качестве недостатка можно рассматривать аналогичное действие (бездействие), за которое такая ответственность не предусмотрена.

Наличие предусмотренных законодательством мер ответственности достаточно четко очерчивает круг возможных нарушений бюджетного законодательства. Иная ситуация складывается с недостатками, правовое регулирование которых, в том числе их классификация, в отечественном законодательстве отсутствует. Соответственно, отсутствуют и единые подходы к их квалификации. Как правило, каждый конкретный орган ГМФК квалифицирует недостатки, руководствуясь сложившейся практикой или классификатором нарушений и недостатков, в случае если такой классификатор был разработан и утвержден руководством данного органа^[1].

В составе нарушений бюджетного законодательства выделяются так называемые бюджетные нарушения. БК РФ определяет бюджетное нарушение как совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.

Исходя из данного определения можно сформулировать один из двух базовых критериев выделения бюджетных нарушений, а именно субъект такого нарушения, т. е. лицо, которое потенциально может его совершить. В соответствии с БК РФ такими лицами могут быть только участники бюджетного процесса.

Второй критерий носит содержательный характер. Не всякое нарушение, совершенное участником бюджетного процесса, будет отнесено к категории бюджетных нарушений, а лишь то, которое включено в перечень бюджетных нарушений БК РФ. В соответствии с ним бюджетными нарушениями признаются:

• • нецелевое использование бюджетных средств;
• • невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;
• • неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
• • нарушение условий предоставления бюджетного кредита;
• • нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов.

Следует обратить внимание, что меры принуждения, предусмотренные БК РФ за совершение бюджетных нарушений, не носят карательного характера. К ним в соответствии со ст. 306.2 БК РФ относятся:

• • бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
• • бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
• • бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
• • приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

• передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Применение мер принуждения за совершение бюджетного нарушения осуществляется на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, которые органы государственного (муниципального) финансового контроля направляют финансовым органам по результатам проведенных контрольных мероприятий. Уведомление представляет собой документ, в котором содержится информация об основаниях для применения мер принуждения, а также о сумме средств, использованных с нарушением условий предоставления или расходования межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Уведомление должно быть направлено органами ГМФК финансовым органам в рамках предельных сроков, установленных БК РФ, которые составляют:

• • 30 календарных дней со дня окончания контрольного мероприятия — для органов внешнего ГМФК;
• • 60 календарных дней со дня окончания контрольного мероприятия — для органов внутреннего ГМФК.

Уведомление представляет собой документ, обязательный для рассмотрения финансовым органом. По результатам его рассмотрения финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения или об отказе в их применении. При этом в соответствии с БК РФ однозначным основанием для такого отказа является:

• — отсутствие в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения оснований для применения бюджетных мер принуждения;
• — направление уведомления в финансовый орган с нарушениями порядка, предусмотренного в документах, регулирующих осуществление контрольных функций органом ГМФК.

В случае вынесения финансовым органом положительного решения бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения им уведомления. Применение бюджетных мер принуждения (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств) является полномочием органов Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований — в случае заключения субъектами РФ соглашений о передаче полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов этих субъектов РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав указанных субъектов РФ).

Инструментом дополнительного контроля, позволяющего подтвердить объективность или необъективность выводов контролеров, служат контрольные комиссии органов Федерального казначейства. Они являются своеобразным механизмом досудебного разбирательства. В результате их работы значительно сократилось число предъявляемых исков в суд, так как теперь у объектов контроля появилась возможность высказывать свои возражения и представлять дополнительные объяснения непосредственно на заседаниях контрольных комиссий.

Рассмотрим в качестве примера основные итоги контрольной деятельности Федерального казначейства за 2016—2017 гг. (табл. 17.1).

Таблица 17.1

Итоги контрольной деятельности Федерального казначейства за 2016—2017 гг.

Наряду с бюджетными мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства в установленных законом случаях могут быть применены меры административной и уголовной ответственности. Важно подчеркнуть, что одновременное применение мер административной и уголовной ответственности к одному и тому же лицу за одно и то же деяние не допускается.

Круг административных правонарушений в бюджетной сфере достаточно широк. В настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) содержит 19 составов таких правонарушений, среди которых: невыполнение государственного (муниципального) задания; нарушение порядка представления бюджетной отчетности; нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет; нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга и др. В настоящее время наиболее распространенным административным правонарушением в бюджетной сфере является нецелевое расходование бюджетных средств^[2].

Полномочиями по привлечению к административной ответственности обладают:

• • Федеральное казначейство (в отношении средств федерального бюджета, в том числе выделенных в виде трансфертов, кредитов, инвестиций, а также в отношении средств государственных внебюджетных фондов);
• • органы исполнительной власти субъектов РФ, наделенные полномочиями осуществлять государственный финансовый контроль (в отношении средств иных бюджетов бюджетной системы).

Что касается органов местного самоуправления, наделенных полномочиями осуществлять муниципальный финансовый контроль, а также контрольно-счетных органов всех уровней, то в соответствии с КоАП РФ они имеют право составлять протоколы о совершении административных правонарушений и направлять их в судебные органы.

Квалификация нарушения бюджетного законодательства как деяния, содержащего признаки состава уголовного преступления, выходит за рамки полномочий органов ГМФК. Поэтому в случае, если по результатам проведенного контрольного мероприятия выявляются нарушения, которые могут быть квалифицированы подобным образом, то органы ГМФК направляют информацию об этом и (или) документы и материалы контрольного мероприятия в правоохранительные органы.

• [1] Органы внешнего ГМФК руководствуются Классификатором нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), одобренный Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ 17 января 2014 г. — подробнее см. параграф 17.3.
• [2] Регулируется ст. 15.14 КоАП РФ.