Изменения в государственном аппарате и законодательстве в период Первой мировой войны (1914—1917 гг.)

Вступление России 19 июня 1914 года в войну на стороне Антанты (Англия, Франция, Россия) против Тройственного Союза (Германия, Австро-Венгрия и Италия) повлекло за собой изменения в государственном аппарате в плане его приспособления к условиям военного времени. Прежде всего, это выразилось в создании, начиная с мая 1915 года, военно-промышленных комитетов (ВПК) в соответствии с решением Всероссийского съезда представителей торговли и промышленности в целях содействия правительственным органам в деле снабжения армии и флота всем необходимым для ведения войны. ВПК должны были выполнять роль своеобразных посредников между правительством и деловым миром. Систему областных, местных комитетов возглавлял центральный военно-промышленный комитет под председательством лидера октябристов А. И. Гучкова. Являясь по своему юридическому положению общественными организациями, военно-промышленные комитеты наделялись «Положением» о них от 27 августа 1915 года широким кругом полномочий. Они ведали подрядами и поставками по заказам казны, распределением военных заказов между предприятиями, снабжением предприятий сырьем и рабочей силой, транспортировкой готовой продукции и другими вопросами мобилизационного характера. За счет этого возрастало влияние буржуазии на экономическую политику царизма.

В том же году в августе были созданы чрезвычайные надведомственные правительственные органы по мобилизации всех сил и средств, особенно экономических ресурсов, на оборонные нужды, — особые совещания. Законом 17 августа 1915 года были учреждены: Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов.

Наиболее высокое положение в системе этих директивных органов занимало Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства, подчинявшееся непосредственно царю. Его председателем являлся военный министр. В состав совещания входили председатели Государственного совета и Государственной Думы, по девять членов от каждого из этих законодательных учреждений, по одному представителю от министерств (морского, финансов, путей сообщения, торговли и промышленности, государственного контроля), пять представителей от военного министерства, по одному представителю от Всероссийских земского и городского союзов и четыре представителя от Центрального военно-промышленного Комитета. На это совещание возлагался высший надзор за деятельностью всех правительственных заводов и мастерских, а также частных заводов и предприятий, изготовлявших предметы боевого и иного материального снабжения армии и флота. К его ведению относилось содействие образованию новых заводов и промышленных предприятий оборонного профиля, переустройству, расширению и усовершенствованию действующих, распределение государственных заказов между заводами, контроль за их выполнением. При этом совещании была организована реквизиционная комиссия.

Остальные особые совещания также имели в своем составе представителей Государственного совета и Государственной Думы, министерств и ведомств, Всероссийских земского и городского союзов. Во главе особых совещаний стояли соответствующие министры и главы ведомств. Позднее было образовано Особое совещание по устройству беженцев. Оно имело в основном те же структурные параметры. Особые совещания в тех или иных целях организовывали при себе Комитеты и Комиссии. Местными органами особых совещаний были их уполномоченные и комиссии, а также местные совещания.

В рамках особых совещаний складывался общегосударственный учетно-регистрационный аппарат. Царское правительство долго и упорно противодействовало созданию всероссийских органов земского и городского самоуправления и только в начале войны последовало высочайшее на это разрешение, в соответствии с которым были образованы: 30 июля 1914 года — Всероссийский земский союз и 8—9 августа 1914 года — Российский союз городов. 10 июня 1915 года произошло слияние этих союзов, был создан Объединенный комитет Земского и городского союзов (Земгор). Первоначально в круг его полномочий входили организация госпиталей, формирование санитарных поездов, проявление заботы о раненых и больных воинах, о беженцах, затем сфера деятельности Земгора расширилась. Он стал участвовать в снабжении армии продовольствием и снаряжением. Как отмечалось, представители Земгора включались в состав Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства и других особых совещаний. И в годы войны продолжала собираться Государственная Дума, правда, далеко не регулярно. Царь предпочитал законодательствовать посредством издания указов в соответствии со ст. 87 Основных государственных законов в редакции 23 апреля 1906 года. Дума поддерживала правительство в вопросах ведения войны, санкционировала повышение косвенных и прямых налогов. В стремлении наращивания своего влияния на дела государства представители буржуазно-помещичьих партий в Думе и в Государственном совете на совместных совещаниях летом 1915 года образовали так называемый Прогрессивный блок, который ставил перед собой задачу добиться создания ответственного перед Думой министерства. В его программу входило также проведение ряда умеренных реформ (введения волостного земства, восстановления профсоюзов и др.).

Действовавшая в составе IV Думы социал-демократическая фракция (14 членов) вскоре поредела. Входившие в нее депутаты-большевики были арестованы по обвинению в государственной измене и сосланы на поселение в Туруханский край.

Чрезвычайное законодательство конца XIX века находило в условиях военного времени самое широкое применение. В соответствии в указом 24 июля 1914 года все местности независимо от их удаленности от линии фронта переводились на положение чрезвычайной охраны. Что же касается территорий, прилегающих к театру военных действий, то на них всецело было распространено Положение о полевом управлении войск в военное время, утвержденное императором 16 июля 1914 года, согласно которому все гражданское управление переходило в подчинение командующих армиями. Их приказы приобретали силу закона.

Указом от 12 января 1916 года усилена уголовная ответственность за дезертирство и уклонение от несения военной службы. 20 июля 1914 года была законодательно утверждена новая редакция IV раздела Военно-судебного устава «0 суде в военное время», тем самым на район театра военных действий и местности, переведенные на военное положение, распространялась власть военной юстиции, правомочной подводить гражданское население под действие военно-окружных и военно-полевых судов.

Ужесточалась цензура. Указом 20 июля 1915 года воспрещалось в публично произносимых речах и докладах сообщение сведений, касающихся внешней безопасности России или ее вооруженных сил. Главная военно-цензурная комиссия, местные военно-цензурные комиссии и военные цензоры подвергали проверке почтовые отправления, произведения, предназначенные к выпуску в свет, тексты, намеченные к публичному оглашению. Нарушение установленных правил каралось тюремным заключением на срок до одного года или штрафом в сумме до 10 000 рублей.

Каких-то особых, чрезвычайных законов по борьбе с революционным движением в условиях военного времени в годы войны не выходило. Большевики — депутаты IV Государственной Думы — были подвергнуты уголовному наказанию за антиправительственную пропаганду на основе ранее действовавшего законодательства. Но, разумеется, методы внесудебной расправы в годы войны использовались более широко. Вошло в норму жизни применение сверхурочных работ.

Положением Совета министров в 1915 году были сняты законодательные ограничения использования женского и детского труда. На отдельные виды работ разрешалось привлечение подростков, не достигших 15 лет. Специальным распоряжением Совета министров разрешено использование труда мальчиков от 12 до 15 лет на каменноугольных рудниках. Были значительно увеличены прямые и косвенные налоги.

В первые же дни войны были приняты законодательные меры, направленные на ограничение правоспособности и дееспособности иностранцев, являвшихся подданными воюющих против России государств. Совершенные ими сделки признавались недействительными. Этой категории иностранцев запрещалось участвовать в торговых предприятиях. Их имущество нередко подвергалось секвестру. Наконец, дело дошло до лишения, решением Общего собрания кассационных департаментов Сената от 9 февраля 1915 года, пребывающих в России подданных воюющих с нею государств права на судебную защиту, что вызвало резкое осуждение со стороны российских юристов, твердо стоявших на позициях права. Весьма примечательно в этом плане критическое выступление видного цивилиста Т. М. Яблочкова в «Вестнике права». «Таким образом, — констатировал ученый, — подданные воюющих с нами государств, пребывающие на нашей территории, обрекаются на участь дичи в открытом поле. Сладкая приманка для любителей легкой наживы»^[1]. Подобная противоправная мера, предостерегал Т. М. Яблочков, пагубно скажется на отечественном правопорядке, развяжет жестокие инстинкты, поставит под удар русских, пребывающих за границей, сделает их жертвой новых репрессий со стороны германцев. В связи с этим он обвиняет Сенат в величайшей неосмотрительности. Что касается противозаконности его решения, то оно не подлежит никакому сомнению. Гаагская конвенция 1907 года, ратифицированная Россией 17 ноября 1909 года и подтвержденная в начале войны Высочайшим Указом от 28 июля 1914 года, положительно запрещает «объявлять потерявшими силу, приостановленными и лишенными судебной защиты права и иски подданных противной стороны»^[2].

Лишение лиц иностранного происхождения прав судебной защиты в их деловых отношениях расценивается ученым как узаконение нарушения закона, «ведущее к нравственной анархии».

Война ведется, утверждает Т. М. Яблочков, между государствами, и враждебные действия в принципе не направляются на частных лиц и их имущество, и уже поэтому меры жестокости против отдельных лиц, не вызываемые военною необходимостью, резко осуждаются современным правосознанием. Автор статьи призывает судебных деятелей не увлекаться взрывом ложного «патриотизма», твердо стоять на позициях права и справедливости. Т. М. Яблочков высказывает уверенность в том, что «судебные деятели найдут в себе мужество настаивать на соблюдении точного смысла Закона и не давать увлечь себя взрывом политической страсти. Такой выход вполне закономерен»^[3].

• [1] Яблочков Т. М. Патриотизм в правосудии // Вестник права. 1915. № 8. С. 235.
• [2] Цит. по: Яблочков Т. М. Патриотизм в правосудии. С. 236.
• [3] Яблочков Т. М. Указ. соч. С. 236.