Доходные статьи бюджетов земств Поволжья в средине XIX-начале XX века (по материалам Симбирской и Саратовской губерний)

ДОХОДНЫЕ СТАТЬИ БЮДЖЕТОВ ЗЕМСТВ ПОВОЛЖЬЯ В СЕРЕДИНЕ XIX — НАЧАЛЕ XX ВЕКА (ПО МАТЕРИАЛАМ СИМБИРСКОЙ И САРАТОВСКОЙ ГУБЕРНИЙ)

С.А. Андреев В современной России особое внимание уделяется проблемам местного самоуправления. В этих условиях ценным может считаться опыт работы земств как органов местного самоуправления середины XIX — начала XX в. Пореформенная Россия середины XIX в. и современная Россия имеют много общих черт, особенно в области экономики: биржи, банки, в том числе и ипотечные, акционерные общества. Особое место в этом ряду принадлежит практике формирования местных бюджетов и кредиту.

В земской историографической традиции преобладают работы, посвящённые отдельным вопросам земской деятельности, например, истоки и причины появления института земств, их юридический статус, место в системе регионального управления, взаимоотношения с местной властью, правительственный надзор за земскими учреждениями, роль земства в решении хозяйственных, культурных и социальных задач.

Таким образом, вопросам формирования доходной части земских бюджетов, поиску земствами новых источников налогов и улучшению земского законодательства в области финансов в современной исторической науке уделяется недостаточно внимания.

Эффективность работы органов местного самоуправления во многом зависит от доходной части их бюджета.

Долгое время в России существовала архаичная, медленно изменяющаяся система местного налогообложения, но с введением в 1864 г. «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» ситуация стала изменяться.

Об этом могут свидетельствовать цифры, характеризующие меняющиеся земские аппетиты. Например, с 1814 по 1862 г. налоговые поступления от местного хозяйства оставались неизменными. Земская смета 1867 г. увеличилась сразу же на 41%, 1868 г. — ещё на 41%, 1871 г. — на 15%. В дальнейшем, за исключением 1879 г., в среднем по губерниям земские сметы постоянно росли¹, причём не за счёт роста ставок налогов, а за счёт более полного и точного учёта налогооблагаемого имущества².

Все земские доходы по способу их получения делились на окладные и неокладные. К первым относились доходы от прямого налогообложения: 1) сборы с недвижимого имущества в городах и уездах — с земель, лесов, жилых домов в городах и уездах, фабричных, заводских, торговых помещений и прочих зданий и сооружений; 2) промысловых и торговых свидетельств и билетов; 3) патентов на заводы для производства различных напитков, обложенных акцизом и на заведения для продажи спиртных напитков; 4) заведений трактирного промысла вне городских поселений. К неокладным доходам принадлежали: 1) сборы с недвижимого имущества самого земства и проценты с принадлежавших ему капиталов (например, дорожный, пенсионный), 2) судебная пошлина и сбор с бумаг, взимаемых с гражданских дел, производящихся у земских начальников, городских судей, уездных членов окружного суда и в уездных съездах; 3) пошлины за пользование учреждениями и услугами земства: шоссейный и мостовой сборы за проезд по местным дорогам, плата за лечение и обучение в земских заведениях; 4) доходы от земских промышленных предприятий; 5) штрафы и пени за несвоевременную оплату земских сборов.

Все доходы фиксировались в специальной смете доходов земств, которая с 1898 г. приобрела законченную чёткую структуру, подразумевающую наличие свободных остатков и благонадёжных недоимок (шли вне общей классификации): 1) доходы от принадлежащих земству имуществ; 2) разные сборы (судебные, трактирные); 3) пособия земству и возврат доходов; 4) разные поступления (пени, штрафы); 5) сборы с документов на право торговли и промыслов; 6) сборы с недвижимых имуществ. Доходы, значащиеся под номерами 1−4 относились к неокладным, под номерами 5−6 — к окладным.

Сметы доходов составлялись земскими управами, обсуждались и утверждались земским собранием, уточнялись редакционной комиссией, а затем предоставлялись на утверждение губернатору и сообщались управляющему Казённой палатой⁴.

В Поволжских земствах окладные доходы в десятки раз превышали доходы неокладные. И в рамках окладных доходов чётко прослеживается иерархия. Первое место среди окладных налогов принадлежало налогу с недвижимых имуществ, а внутри него первенствовал сбор с земель и лесов. Подобная архаичность была унаследована русской налоговой системой от феодальных времён, когда земля являлась главным богатством. Но с середины XIX в. в России интенсивными темпами стали развиваться капиталистические отношения, что не могло не наложить отпечаток и на перераспределение налогового бремени в структуре местного налогообложения.

К 80-м гг. XIX в. налогообложение земли достигло критической точки. Пахота и лес облагались государственным, земским, мирским, страховыми сборами. Доход, приносимый ею, после всех выплат либо был столь ничтожным, либо отсутствовал вовсе. В этих условиях в ряде Поволжских земств (Казанское, Саратовское, Симбирское) на земских собраниях поднимается вопрос о необходимости переложения тяжести земского бюджета с земли на другие предметы обложения.

К другим предметам обложения относились сборы с патентов, гильдейских свидетельств и мелочного торга, а также недвижимые имущества в городах. Сборы с патентов, гильдейских свидетельств, мелочного торга строго регламентировались государством, поэтому оставался единственный источник — недвижимые имущества в городах.

Для проведения подобного перераспределения налогов необходимо было, чтобы государство подготовило законодательную базу. Так на свет появился закон 8 июня 1893 г., который признавал необходимым произвести однообразную оценку имуществ, подлежащих земскому обложению. По «Временным правилам» 1864 г. земская оценка имуществ производилась «по их ценности и доходности». Закон 1893 г. вводил новый принцип: производить обложение недвижимых имуществ «по средней чистой их доходности», выводимой для земель и лесов за последние 9 лет, а для городских имуществ — за 6 лет⁵. Таким образом, земствам предстояло произвести комплексную оценку всей недвижимости.

До середины 90-х гг. XIX в. комплексные оценочные работы в городах не проводились. Это стало причиной всякого рода казусов. Так, например, один из самых больших домов в Саратове, расположенный в лучшем месте города, принадлежащий купцу Н. В. Скворцову, был оценён всего в 5 тыс. р., в то время как его настоящая стоимость превышала более сотни тысяч рублей⁶.

В Симбирской губернии оценочные работы городских имуществ начались ещё в 1890 г. В этом году была произведена оценка недвижимых имуществ Симбирска и Сызрани, начата оценка других городов губернии. Основаниями для оценочных работ были выбраны следующие позиции: величина помещения (наличие окон, печи, объём помещения), место расположения здания, материал, из которого оно сделано. Параллельно с этим шла подробная перепись имуществ и составление подробного плана городов.

Для определения доходности помещений по отдалению от центра Симбирская губернская земская управа все помещения разделила на разряды и группы, при этом определялась доходность не каждого помещения, а одного — типичного для данной группы. Оценивались сады и огороды в городах, промышленные места, сдаваемые в аренду. Особую трудность вызвала оценка нежилых помещений: амбаров, складов, кузниц.

Симбирские земцы учли при оценке недвижимых имуществ и потерю ценности зданий от времени. Она колебалась от 28,5% в Сызранской слободе до 52% в Курмыше. Скидки на потерю стоимости зданий от времени производились в расчёте 2,5% на каждый год службы построек⁷.

Итогом данных оценочных работ стало выявленное количество жилых зданий в городах Симбирской губернии. Так, в Симбирске деревянных домов значилось 3897, полукаменных — 579, каменных — 657; в Сызрани: 4391, 630, 306 соответственно. В других городах было выявлено только точное количество зданий без распределения их по материалам. В Ардатове было 1721 здание, в Буинске — 1439, в Сенгилее 2002, в Карсуне — 1445, в Алатыре — 3100, в Алатырском посаде — 718, в Курмыше 601⁸.

Данная работа была продолжена в Симбирской губернии в 1896 г., когда был учреждён оценочно-статистический комитет. Ему ассигновали 13 000 р. для произведения оценки всего недвижимого имущества в Буинском и Симбирском уездах. В 1897 г. ассигновали 18 000 р., предстояло обследовать Алатырский, Ардатовский, Курмушский и Сенгилеевский уезды. В 1898 г. предстояло закончить работы и описать Карсунский и Сызранский уезды⁹.

В Саратовской губернии подобные работы начались во второй половине 90-х гг.

XVIII в. Здесь была проделана огромная работа по выявлению источников, способных разъяснить ситуацию вокруг городских недвижимых имуществ. Ими стали нотариальные акты, межевые городские карты, заполненные в статистическом комитете бланки собственниками недвижимого городского имущества, планы местных отделений Дворянского и Крестьянского банков относительно городских имуществ, дела кадастровой комиссии¹⁰. Во многом саратовские земцы опирались в этом вопросе на опыт симбирян.

Одновременно с этим саратовским губернским земством проводится комплексное исследование «О возможности перераспределения источников земского бюджета». В центре внимания оказалось «городское имущество». В ходе теоретических изысканий статистами было определено, что городская недвижимость — один из главных источников возможного увеличения земских бюджетов без дальнейшего обременения земли. Первыми в Саратовской губернии вопрос о переоценке городских имуществ подняли Балашовское и Царицынское уездные земства, которые за свой счёт произвели переоценку городского недвижимого имущества. Поиск новых источников обложения — ещё один из способов увеличения земских доходов. Иллюстративным в этом плане является деятельность Симбирского губернского земства. В 1891 г. Симбирская губернская земская управа по ходатайству Сенгилевского уездного собрания выступила с инициативой о введении дополнительного земского налога. Предлагалось обложить каждого охотника с ружьём или борзыми пятирублёвым годовым налогом. Этот налог, по мнению гласных, решал бы две проблемы: найден новый предмет для земского обложения; защищена дичь от истребления. Но по закону земские налоги могли быть установлены с недвижимого имущества в городах и уездах; со свидетельств на право торговли и промыслов; с патентов. Поэтому проект нового налога «О предоставлении земствам права облагать охотников земским сбором» решено было возбудить перед правительством, которое могло решить вопрос применительно ко всей России. По подсчетам гласных введение одного только этого дополнительного налога увеличило бы земские бюджеты разных уровней от 0,2% до 1%¹¹.

Другим источником увеличения земского бюджета мог стать пересмотр правил обложения торговых и промышленных заведений, которые по закону от 21 ноября 1866 г. могли быть обложены земским налогом исключительно из расчёта стоимости помещения и оборудования. Это не устраивало многих гласных, так как в ветхих зданиях порой размещались промышленные заведения, приносящие много большие доходы.

В конце XIX — начале ХХ в. в Сызранском уезде Симбирской губернии рассматривался подобного рода случай. Речь касается Печерского асфальтового завода. Сызранское уездное земство оценило его в 222 910 р., а, по мнению управляющего заводом Альберта Ценке, он мог быть оценён лишь в 62 000 р. Сызранское уездное земство при оценке завода приняло во внимание не только его ценность и затраты капитала на постройку завода и оборудование, но и «производительность имуществ». Мгновенно последовала реакция губернской администрации в Правительствующий Сенат, который признал оценку завода противоречащей законодательству¹².

Подобная же картина связана и с виноторговыми заведениями. Буинская уездная земская управа внесла в 1885 г. в раскладки земского сбора сумму в 15 589 р. — это сумма доходности виноторговых заведений уезда. Постановление управы было опротестовано губернатором. Питейные заведения не могли быть обложены по доходности. Интересно основание, которым руководствовалось уездное земство. До 14 мая 1885 г. лица, содержащие в уезде питейное заведение, платили обществам суммы за право открытия таковых (величина платы была различной и исчислялась-таки от дохода заведения). С введением правил о раздробительной продаже крепких напитков, эта плата была уничтожена. Таким образом, у обществ и землевладельцев отнимался доход от виноторговцев (упущенная прибыль). Земство пыталось компенсировать эти потери: 15 144 р. — это компенсация, и лишь 445 р. — обложение заведений¹³.

Впервые Симбирское губернское земство в 1869 г. направило Министру внутренних дел ходатайство о привлечении торговых и промышленных предприятий к обложению по приносимому доходу, ходатайство не было удовлетворено. Ситуация повторилась в 1888 г.¹⁴

Финансовое положение Саратовского губернского земства в 90-е гг. XIX в. находилось в плачевном состоянии. В центральной периодической печати появились заметки о его банкротстве¹⁵. Главная причина — непомерное обложение земли¹⁶. В этих условиях гласные саратовского земства обратили своё внимание также на торговые и промышленные заведения. Доходность торговых и промышленных предприятий Саратовской губернии в 1896 г. составила 5 156 147 р. Если эту доходность сравнить с доходностью, полученную с земель, которая составила в 1896 г. 14 037 735 руб, то окажется, что она составляет 36,7% от общей суммы доходности с земель. Иными словами, с земли как источника земского дохода могло быть снято 465 084 р. Таким образом, налогоплательщик смог бы платить с одной десятины пашни вместо 25,69 коп. лишь 18,08 коп.¹⁷ Но при этом необходимо было ходатайствовать перед правительством о разрешении облагать земским налогом как само промышленно-торговое здание, так и доходы, приносимые им. Ходатайство было оформлено в 1897 г. и озвучено в 1898 г., но осталось без внимания.

Сдерживающим моментом увеличения доходных статей земских бюджетов стал Указ 12 июня 1900 г., предписывающий, что отныне земские сметы необходимо составлять так, чтобы рост земских сборов с недвижимых имуществ не превышал 2% в год (при отсутствии увеличения числа или размеров недвижимого имущества). Сами органы самоуправления негативно отнеслись к данному закону. В земской периодической печати появились статьи с призывом отменить данный закон, слова подкреплялись математическими и бухгалтерскими расчётами, доказывавшими, что земские потребности и людские нужды «растут несоизмеримо быстрее, нежели трёхпроцентное ограничение»¹⁸. Сохранение данного закона, по мнению саратовских земцев, привело бы к «неудовлетворению насущнейших нужд населения, обрекло бы земские мероприятия на полный застой и привело бы многие отрасли земского хозяйства, требующие в силу своего развития новых затрат, в полнейшее расстройство». В этих условиях поволжские земства стали проводить компанию по отмене данного закона. Симбирское губернское земство передало данный вопрос на разработку и заключение уездных земских собраний, по итогам которых было возбуждено ходатайство перед правительством об отмене ограничительного закона. Саратовское губернское земство, проанализировав сложившуюся ситуацию, было вынуждено возбудить ходатайство перед правительством «об отмене всех законоположений, противоречащих принципу самостоятельности действия земских учреждений, в том числе и закона о предельности земского обложения»¹⁹.

Следует отметить, что роль неокладных земских доходов постоянно возрастала, но на протяжении всего периода оставалась второстепенной. В Поволжских губерниях их набор был традиционным: доходы от земских имуществ, проценты с капитала, не имеющего определённого назначения (таким был в Симбирской губернии карамзинский капитал до тех пор, пока его не решили использовать на строительство больницы для душевнобольных), судебные, шоссейные сборы, пособия от казны, частных лиц, земств, плата за лечение в земских больницах и др. Но в Симбирском уездном земстве была статья, которая не фигурировала больше ни в одной доходной смете земств ни Симбирской, ни Саратовской губернии. Речь идёт о пользовании телефоном, доход уездного земства по данной статье колебался в пределах 1500−2260 руб²⁰.

Приведённые в статье материалы позволяют сделать следующие выводы. Во-первых, источники доходов органов местного самоуправления царской России были разнообразными, и данная система не была закрытой для появления новых источников обложения. Во-вторых, земствам Поволжья проблема улучшения земских финансов была не чужда. Об этом могут свидетельствовать многочисленные ходатайства перед правительственными органами. В-третьих, земства Поволжья активно искали источники нового обложения и предпринимали попытки перераспределения тяжести земского налогообложения с земли и лесов на городские недвижимые имущества и требовали введение новых правил обложения торговых и промышленных заведений по их доходности.

самоуправление губерния налогообложение бюджет земство.

Примечания

I. Веселовский, Б. Б. История земства за 40 лет / Б. Б. Веселовский. — СПб., 1908. — Т. 1. — С. 15−16.

II. Ярцев, А. А. Земские сметные вопросы в законодательной повседневности 18 641 890 гг. / А. А. Ярцев // Соборность, земство, демократия. — Смоленск, 2003. — Т. 2. — С. 55.

• 3. Государственный архив Ульяновской области (далее ГАУО). Ф. 84. Оп. 1. Д. 1485. Л. 33−37; ГАУО. Ф. 84. Оп. 1. Д. 1508. Л. 43−48.
• 4. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему дополнениями и узаконениями. — СПб. — Т. 1. — С. 298.
• 5. Веселовский, Б. Б. История земства за 40 лет. — С. 86.
• 6. Как увеличить доходы Саратовского губернского земства, не прибегая к дальнейшему обременению земли // Сарат. земская неделя. — 1897. — № 39. — С. 435.
• 7. О городских недвижимых имуществах // Вестн. Симб. земства. — 1890. — № 3. — С. 346−360.
• 8. Правила оценки недвижимых имуществ для обложения земскими сборами // Вестн. Симб. земства. — 1893. — № 5−6. — С. 20−32.
• 9. Доклады Симбирского губернского земского собрания о ходе оценочных работ // Сарат. земская неделя. — 1897. — № 1−2. — C. 13.
• 10. Сведения о ходе подготовительных к оценке работ // Сарат. земская неделя. — 1897. — № 1−2. — С. 5.

III. Вестн. Симб. земства. — 1892. — № 1−2. — С. 156−157.

• 12. ГАУО. Ф. 84. Оп. 1. Д. 388. Л. 3. Об. 10−11.
• 13. Вестн. Симб. земства. — 1888. — № 1. — С. 20−22.
• 14. Журн. Симб. губерн. земского собр. сессии 1888. — Симбирск, 1889.
• 15. См.: Новое время. — 1896. — № 3 (апрель).
• 16. Доклад Председателя губернской земской управы В. В. Кубера // Сарат. земская неделя. — 1897. — № 1−2. — С. 1.
• 17. Там же. — С. 6.
• 18. Об отмене закона 12 июня 1900 года «О предельности земского обложения» // Вестн. Симб. земства. — 1902. — № 2. — С. 323−324.
• 19. Общеземская хроника // Сарат. земская неделя. — 1903. — № 9. — С. 47−54.
• 20. ГАУО. Ф. 84. Оп. 1. Д. 782. Л. 35−37.