Идея легального господства в рациональной бюрократии

Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. «Решающим для нашей терминологии признаком является то, — пишет Вебер, — что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,… но на лишенном личного характера объективном „служебном долге“, который, как и право на власть, „компетенция“, определен посредством рационально установленных норм таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах» .

Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава политического союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. Как отмечает Э. Геллнер: «Лояльный член либерального гражданского общества в известном смысле убежден в его условной легитимности, признает необходимость его защищать и соблюдать установленные в нем законы — даже если он пытается их изменить. Но он не обожествляет структуры власти и не испытывает священного трепета перед теми, кто стоит выше по социальной лестнице» .

Необходимо отметить, что легальное господство не имеет какого-либо ценностного фундамента, представляя собой чисто «функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления». Само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем, в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:

• 1) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;
• 2) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;
• 3) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;
• 4) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;
• 5) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;
• 6) должностное лицо не может присвоить свою должность;
• 7) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;
• 8) легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал.

При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования. По мнению М. Масловского этот аппарат состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

• 1) они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;
• 2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;
• 3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;
• 4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;
• 5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;
• 6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;
• 7) должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;
• 8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;
• 9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;
• 10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности. Об этом свидетельствует само понятие патримониальной бюрократии.

Как указывает Вебер, при чистом типе традиционного господства в управленческом персонале полностью отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Вместе с тем все перечисленные признаки, за исключением, по-видимому, лишь контрактно-договорных отношений, могут в той или иной степени присутствовать в патримониальной бюрократии. Постоянным же ее признаком служит личностный характер отношений власти.