Структура управления автономным учреждением

Учредитель автономного учреждения.

В соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», учредителем автономного учреждения является:

• 1) Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
• 2) субъект Российской Федерации в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
• 3) муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Автономное учреждение может иметь только одного учредителя.

В случае, если иное не установлено федеральными законами или нормативным правовым актом Президента Российской Федерации, функции и полномочия учредителя автономного учреждения, предусмотренные настоящим Федеральным законом, осуществляются:

• 1) федеральным органом исполнительной власти в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;
• 1.1) государственной академией наук в отношении автономного учреждения, подведомственного ей и созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
• 2) исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в порядке, определяемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
• 3) органом местного самоуправления в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в порядке, определяемом местной администрацией.

Рассмотрим Положения рассматриваемой статьи 6 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об автономных учреждениях» с позиции сравнения с теми положениями, которые устанавливает гражданское законодательство и ФЗ «О некоммерческих организациях». Правовое положение учредителя автономного учреждения довольно интересно, поскольку учредитель любого юридического лица (вообще сам термин «учредитель») является гражданско-правовым термином, и все отношения учредителя любого юридического лица урегулированы нормами частноправового характера. Учредителем автономного учреждения всегда будет являться только орган государственной власти (исполнительной различного уровня) или орган местного самоуправления. А это такой субъект, который в силу различных актов административного характера наделен властными полномочиями. Таким образом, в данном случае будут иметь место гражданско-правовые отношения, в которых присутствует публичный элемент. Такой вывод можно сделать из положений ч. 1 и 3 рассматриваемой статьи.

Статья 15 ФЗ «О некоммерческих организациях» устанавливает свое правовое регулирование (требования) в отношении учредителей некоммерческой организации. Учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане и (или) юридические лица. Что касается автономного учреждения, то его учредителями могут быть только органы исполнительной власти федерального уровня или уровня субъектов РФ, а также орган местного самоуправления.

Учредителями автономных учреждений являются Правительство РФ, правительства (администрация) субъектов РФ либо местная администрация. Однако по конкретным вопросам организации деятельности с автономным учреждением взаимодействует орган государственной власти (местного самоуправления), за которым закреплены функции и полномочия учредителя.

В отношении органов государственной власти комментируемый Закон говорит, что это могут быть органы исполнительной власти, а не судебной или законодательной. Вместе с тем в Законе есть оговорка: если иное не установлено федеральными законами или нормативным правовым актом Президента РФ. Данная оговорка значительно расширяет перечень потенциальных учредителей.

Однако, например, если предполагается из ряда государственных учреждений сделать автономные, то следует заметить, что у нас есть ряд случаев, когда органы государственной власти (судебной) выступали учредителями в образовательных государственных учреждениях. Например, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ учредили академию правосудия. Если в будущем, предположим, потребуется преобразовать ее в автономное учреждение, то не понятно то, каким образом смена учредителей произойдет без преобразования самого учебного заведения.

Орган государственной власти или орган местного самоуправления должен быть уполномочен принимать решения о создании автономного учреждения. Порядок определения такого полномочного органа государственной власти и местного самоуправления установлен в ч. 3 комментируемой статьи. В отношении органов государственной власти федерального уровня Правительством РФ должен быть определен орган государственной исполнительной власти федерального уровня, который может выступать учредителем автономного учреждения. В отношении органов государственной власти субъектов РФ полномочный орган исполнительной власти должен определять высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. В местном самоуправлении местная администрация должна определить тот орган, который уполномочен принимать решения и выступать учредителем при создании автономного учреждения.

Единственным исключением из данного правила определения полномочного органа государственной власти или местного самоуправления может быть конкретный случай, предусмотренный федеральным законом. При этом это может быть только нормативный правовой акт Президента РФ, следовательно, это указ. Распоряжение Президента РФ в качестве нормативного правового акта в данном случае рассматриваться не может.

Если Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в качестве учредителей некоммерческой организации определяет как физических, так и юридических лиц, то комментируемый Закон в качестве учредителей автономного учреждения физических лиц не видит. Это объясняется тем, что автономное учреждение основывается на государственном или муниципальном имуществе. Учредителей некоммерческой организации в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» может быть несколько. В отношении автономных учреждений это исключено, здесь только один учредитель. В отношении государственных и муниципальных учреждений до принятия изменений в гражданское законодательство, связанных с разделением учреждений на три типа, ограничений по количеству учредителей не было. Как правило, учредителей было максимум два, один из которых орган, уполномоченный распоряжаться соответственно государственным или муниципальным имуществом.

Более подробно вопрос о правовом статусе учредителя автономного учреждения урегулирован законодателем в ст. 9 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об автономных учреждениях». В рассмотренной же статье больше говорится о порядке определения учредителя, законодателем предъявляются требования к учредителю. Если сравнивать данные положения с аналогичной ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях». То можно заметить, что при правовом урегулировании данного вопроса в отношении автономных учреждений законодатель практически не оставил никаких вариантов для выбора, а методом строгого предписания определил тех, кто может выступать учредителями автономного учреждения.

Решение об изменении типа существующего учреждения принимается высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) или его руководителем.

Успешность деятельности автономного учреждения, созданных путем изменения типа бюджетных учреждений, зависит от двух составляющих: обоснованности задания автономному учреждению, позволяющего ему, с одной стороны, обеспечивать гарантии населению в предоставлении услуг, а с другой стороны, сохранять рациональную загрузку и, следовательно, финансирование учреждения; наличия рациональных нормативов финансирования предоставления услуг, определенных заданием.

Государственное (муниципальное) задание — это документ, устанавливающий требования к составу. Качеству, объему (содержанию), условиям, порядку. И результатам оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

С использованием задания учредитель сможет более рационально осуществлять финансирование предоставления услуг населению, увеличивая задания тем учреждениям, которые обеспечивают предоставление услуг более высокого качества.

Введение

конкурентных начал в распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать учреждения к повышению качества своей деятельности.

Доведение заданий, финансовое обеспечение которых рассчитано на нормативной основе, позволяет связать финансирование учреждений с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими к повышению качества предоставляемых услуг (выполняемых работ).