Коррупция и должностные злоупотребления в исторической перспективе

Коррупция и должностные злоупотребления в исторической перспективе

Изучение коррупции и должностных злоупотреблений в исторической перспективе позволяет выделить некоторые характерные особенности и закономерности существования и развития бюрократического чиновничьего аппарата. Появившийся одновременно с государством, этот аппарат был призван на службу политическим руководителям в их работе по устройству социально-экономической жизни общества.

Первоначально государство строилось на принципах патриархальности, при которых издревле установленные порядки и правила делали власть священной и неприкосновенной. Здесь господствовало право привилегий, дарованных господином, а продвижение по иерархической лестнице зависело от усмотрения правителя. Власть царя и императора в России относилась именно к такому патриархальному типу.

В течение длительного исторического периода чиновники не получали четко оговоренного жалованья, а находились «на кормлении» у народа, присваивая себе ту часть собираемых налогов и сборов, которые превышали установленные для казны. Система кормлений сыграла большую роль в развращении всякого рода служивых людей, у которых входило в привычку обманывать как государство, так и граждан [9, c. 281].

Усложнение государственного аппарата приводило к увеличению числа чиновников и одновременно к росту должностных злоупотреблений, с которыми вначале пытались бороться исключительно запретами («посула не брать») и карательными мерами (Судебник 1549 г. ввел смертную казнь за взяточничество).

Позднее, в период установления абсолютной монархии (со второй половины ХVII — ХVIII вв.), пришло понимание того, что одними только строгими мерами уголовного наказания проблему взяточничества не решить, а нужно устранять условия, способствующие различным должностным злоупотреблениям. Так стали возникать правила и запреты для лиц, претендующих на государственные должности и замещающих их:

• — запрещалось воеводам судить тех лиц, от которых на них поступали жалобы;
• — нельзя было назначать дворян воеводами в те города, около которых располагались их поместья и вотчины;
• — запрещалось воеводам получать с населения праздничные и иные денежные платежи и поборы в виде продуктов, и т. д.

При Петре I государственная служба и законодательство о ней получили дальнейшее развитие:

• — органы управления реформировались и вводилась строго очерченная компетенция для приказов (Генеральный регламент);
• — в регионы назначались такие лица, которые не были связаны родством друг с другом и, более того, враждовали между собой;
• — ликвидировалось местничество при замещении должностей;
• — вводилось поощрение за успехи в службе в виде потомственного дворянского звания даже для недворян;
• — в 1722 г. в «Табеле о рангах» впервые появляется положение о выплате денежного жалованья государственным служащим.

Борьба с коррупцией велась с помощью фискальной службы, осуществлявшей тайный надсмотр над судами и чиновниками. Проштрафившиеся подвергались жестоким показательным казням.

В середине ХVIII в. при Анне Иоанновне в целях борьбы со взяточничеством на местах было решено назначать воеводами только людей, имевших знатное происхождение. Во время царствования Екатерины II были установлены предельные сроки пребывания в должности воевод, продление полномочий которых осуществлялось только при отсутствии жалоб на них. Императрица считала самым важным в борьбе с коррупцией высокую и своевременную оплату труда государственных служащих [5, c. 673].

Бюрократическая прослойка, окончательно сформировавшаяся в России в начале ХIХ в. при императоре Александре I, всецело зависела от правителя и получаемого жалованья. Для борьбы с коррупцией на таможне впервые было введено стимулирование труда чиновников, закрепленное в 1819 г. Таможенным кодексом, действовавшим до 1935 г.

Николай I на большинство постов назначал военных, считая их честными и неподкупными, а император Александр II ввел декларации об имуществе чиновника и его жены. Документы печатались и были общедоступны.

При Николае II правоведы разработали определения понятий «взяточничество», «лихоимство», «лиходательство», а также понятие субъекта должностного преступления. Тогда же были установлены правила проведения конкурсов в сфере государственных заказов.

Таким образом, к 1917 г. в России сформировался развитый государственный аппарат, появилась прослойка бюрократии, а в праве получили определение важнейшие понятия, характеризующие злоупотребления должностных лиц. Кроме того, были разработаны средства борьбы с этими негативными явлениями [3].

В октябре 1917 г. партия большевиков приступила к слому старого (патриархального) буржуазного государства, намереваясь построить государство диктатуры пролетариата. Создавались новые органы власти, но служить в них приходили прежние бюрократы, заразившие демократические Советы своими бюрократическими привычками и коррупцией [1, c. 112].

Уже 8 мая 1918 г. новая власть вынуждена была издать Декрет «О взяточничестве», в котором усиливалась ответственность должностных лиц и разрабатывалось понятие субъекта должностного преступления.

В период НЭПа произошло значительное увеличение численности чиновников и контролирующих партийных органов. Возник новый тип бюрократа, сумевшего приспособиться к новым политическим условиям и мимикрировать под преданного революции партийца.

После НЭПа руководство страны перешло к жестким административно-командным методам индустриализации и коллективизации, ввело принцип номенклатурного подбора и расстановки кадров. В условиях однопартийной системы постепенно сформировался новый правящий слой советского общества — номенклатура, ставшая опорой тоталитарного режима. Во главе правящей верхушки стоял вождь — Иосиф Сталин, который возродил феодальное право-привилегию.

Сформировавшийся культ личности свидетельствовал об установлении харизматического типа легитимного господства. В отличие от патриархального, этот тип государства основывается не на традициях поколений, а на харизме экстраординарной личности, к которой, несомненно, принадлежал Сталин. Многочисленными репрессиями он установил аффективный (неестественный) тип социальной жизни, основанный на страхе, доносительстве и предательстве. Именно репрессии стали основной базой харизматического господства Сталина.

В Советском Союзе диктаторские черты вождя находили поддержку в его окружении и питались лестью и угодничеством номенклатуры. Поэтому вполне обоснованно возлагать ответственность за последствия культа личности Сталина на тех чиновников, которые находились рядом с ним на вершине власти и составляли политическую элиту общества.

Сталин не оставил после себя преемника, не построил государство диктатуры пролетариата, но созданный им мощный бюрократический аппарат сумел сохранить власть и привилегии, выдвинув из своих номенклатурных рядов очередных лидеров (Н.С.Хрущев, Л.И. Брежнев), правда, уже не столь харизматичных, как Сталин.

При всем желании реформировать государственное устройство эти лидеры не могли справиться с сопротивлением бюрократии, и реформы задерживались, растягивались, вязли в болоте различных согласований, запретов и простого неисполнительства. Так было со многими нововведениями Н. С. Хрущева, так было и с экономической реформой, предложенной Косыгиным.

Когда же лидер явно «отбивался от рук» и выходил из подчинения бюрократического большинства, склонного к косности и застою, то создавались ГКЧП, вводились танки и чрезвычайное положение, как это случилось с М. С. Горбачевым в августе 1991 г.

Сила бюрократического аппарата проявилась и во время правления Б. Н. Ельцина. В нем самом уживались черты демократа-новатора и партийного деятеля старого советского типа, привыкшего к командно-административному стилю управления. Он установил в России режим авторитарной демократии, в центре которого находилась фигура Президента, наделенного обширнейшими полномочиями. Фаворитизм стал чертой государственного управления, в результате чего в России появилась небольшая группа людей, сконцентрировавших в своих руках власть, деньги и контроль над СМИ (олигархи) [6, c. 199].

Такая действительность не вписывалась в рамки и принципы, провозглашенные Конституцией 1993 г., в которой декларировалось правовое и социальное государство. Но для бюрократии не в новинку подобное расхождение, она привыкла к нему, и даже культивировала фасадную демократию на протяжении многих десятилетий существования СССР.

В тени демократических преобразований с начала 90-х годов расцвела коррупция, произошло сращивание государственного аппарата и организованной преступности. Бюрократизм приобрел новые, опасные для общества качества: он стал использовать для извлечения статусной ренты административные барьеры. Исследователи выделяют семь распространенных барьеров на пути развития бизнеса:

• — регистрация предприятия;
• — лицензирование деятельности;
• — согласование проектной документации;
• — сертификация;
• — идентификация и маркирование;
• — регистрация товарных знаков и доменных имен;
• — деятельность различных инспекций и надзорных органов [8].

Все административные барьеры создаются бюрократами, и представляют собой правила и правовые установления, которые чиновник может, при желании и за вознаграждение, обходить в интересах дающей взятку стороны (гражданина или организации). Появление все новых административных барьеров — свидетельство того, что государственное управление из бюрократии (в положительном смысле этого слова) выродилось в бюрократизм.

М. Вебер, автор деления государств на патриархальный и харизматический типы, предвидел развитие и третьего типа, так называемого легального государства, в котором правит «рациональная бюрократия» [2, c. 646]. бюрократический коррупция власть преступность Аппарат управления государств легального типа включает только высокопрофессиональных чиновников, обученных действовать исключительно в соответствии с законом. Такие работники трудятся не как частные лица в своих интересах, а как формальные должностные лица, наделенные определенными правами и обязанностями.

К построению такого аппарата управления в настоящее время стремится Россия. На этом пути предстоит избавить наше чиновничество от бюрократизма, коррупции, чванливого отношения к рядовому гражданину. Для этого нужно знать все признаки болезни государственного аппарата, именуемые бюрократизмом. Богатая история отечества позволяет выделить следующие характерные черты данного явления:

• — бюрократ на первое место ставит собственные узкокорыстные интересы, пренебрегая интересами обратившихся к нему граждан;
• — любая личность, оказавшаяся членом бюрократической системы, выступает как носитель всех свойств и характеристик бюрократии;
• — подбор и расстановку кадров бюрократ производит на принципах семейственности, клановости и личной преданности;
• — бюрократу присуща вера в непререкаемый авторитет вышестоящих руководителей; чинопочитание бюрократ стремится довести до культа личности;
• — на высшем уровне бюрократизация приводит к фаворитизму и волюнтаризму;
• — бюрократ стремится к самоизоляции и замкнутости бюрократического аппарата, превращая его в отдельное сообщество внутри государства, и пресекая возможности других классов в карьерном росте и в использовании «социальных лифтов»;
• — бюрократ передает особые способы и приемы канцелярской деятельности «по наследству» всем вновь принятым на должность;
• — бюрократический аппарат сопротивляется реформам и не поддается сокращению;
• — бюрократия способна превратить реформы в долгий мучительный процесс, не имеющий перспектив;
• — бюрократ устанавливает различные административные барьеры, извлекая из этого статусную ренту;
• — бюрократ не способен взять ответственность на себя и каждый вопрос, каждую проблему согласовывает с начальством;
• — бюрократизация ведет к снижению исполнительской дисциплины, когда даже поручения Президента не исполняются в срок или исполняются кое-как и формально;
• — настоящую работу бюрократ способен заменить псевдодеятельностью, очковтирательством, путем подделок статистических данных выдавая обществу мнимые результаты за подлинные достижения;
• — бюрократия является противницей гласности и создает зоны секретности, закрытые совещания и обсуждения, грифы «для секретного пользования», а информацию выдает обществу дозированно и по собственному усмотрению;
• — в современном мире бюрократия США позволила себе тотальную слежку не только за своими гражданами, но и за руководителями других государств;
• — при смене экономических формаций бюрократия действует с опережением, вырабатывая новые способы корыстного использования должности намного раньше того момента, когда общество начинает замечать эти махинации;
• — в периоды кризисов бюрократия создает «подушку безопасности» в первую очередь для своего класса, обеспечивая себя пенсионными, медицинскими, жилищными, транспортными и прочими льготами и преимуществами;
• — бюрократия использует коррупционные и иные схемы для увода от ответственности представителей своего круга;
• — обюрокрачивание государственного аппарата распространяется как вирус и на общественные организации и партии, проявляясь в несменяемости их лидеров и приводя к застою в общественной жизни;
• — бюрократия не терпит самоорганизации и самоуправления граждан, навязывая обществу свои собственные структуры, которые, в большинстве случаев, оказываются недееспособными;
• — бюрократизм питает коррупцию, а последняя приводит к сращиванию государственного аппарата с организованной преступностью.

Нужно признать, что до сих пор государство в борьбе с бюрократизмом своего аппарата занимается самолечением. Это малоэффективный путь, какие бы замечательные законы ни принимались. В отсутствие подлинного общественного (врачебного) контроля будет действовать закон самовозрастания бюрократизма. В качестве лекарства давно предложено следующее: резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий, разгосударствление собственности, повсеместный переход к самоуправлению, свобода СМИ [4, c. 402], [7, c. 479 — 480].

Но весь вопрос в том, готово ли государство к такому лечению, и способно ли само общество лечиться подобным образом?

• 1. Белади Л., Краус Т. Сталин. М.: Издательство политической литературы, 1989.
• 2. Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990.
• 3. Глазкова Л. В. Борьба с коррупцией в период абсолютизма // Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета. — 2015. — № 1.
• 4. Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. М., 2007.
• 5. Законодательство Екатерины II: В 2 т. — Т.2. / Отв. ред. Т. Е. Новицкая, О. И. Чистяков. М., 2001.
• 6. История России в новейшее время. / Отв. ред. Безбородов А. Б. — М., 2014.
• 7. Нерсесянц В. С. Философия права / Учебник для ВУЗов. — М.: Норма, 2006.
• 8. Николаев И. А., Шульга И. Е. Главное в административной реформе: Аналитический доклад. — М., 2002.
• 9. Соловьев С. М. Чтения и рассказы по истории России. М., 1989.