Исторические аспекты формирования правового статуса и развития Центрального Банка РФ

Роль и значение центральных банков в банковской системе стран

Центральные банки (далее — ЦБ) являются одним из важных элементов рыночной экономики. В течение всей истории роль и статус ЦБ постепенно менялись. Сначала они ничем не отличались от коммерческих банков и были созданы государством для финансирования отдельных приоритетных для него отраслей экономики. Так, например, Банк Англии был основан в 1694 г. и первоначально создан для финансирования торговли и промышленности, а Банк Нидерландов — для финансирования внутренней и внешней торговли. Эмиссию наряду с ЦБ осуществляли коммерческие банки. В XIX в. начался процесс обособления ЦБ от других коммерческих банков. ЦБ национализировались, они уменьшились по масштабам капиталов, операций, балансов, а их функции и методы воздействия на банковскую систему модифицировались. Эмиссия денег стала прерогативой ЦБ, он стал органом, контролирующим коммерческие банки.

Таким образом было положено начало созданию двухуровневой банковской системы, что обусловливалось противоречивым характером рыночных отношений: с одной стороны, они требуют свободы предпринимательства и распоряжения частными финансовыми средствами, что обеспечивается элементами нижнего уровня — коммерческими банками и кредитными учреждениями; с другой стороны, этим отношениям необходимо регулирование, то есть контроль и целенаправленное воздействие, и это обстоятельство требует создания особого института в виде ЦБ. История доказала, что централизация и обеспечение контроля служат обязательными предпосылками эффективности банковской системы. Децентрализованное функционирование и развитие банков из-за разнородности бумажных денег, плохого регулирования, не соответствующего нуждам экономики, вносит дополнительный беспорядок в экономику, и без того довольно стихийную. С этой точки зрения создание центральных банков, которые регулируют денежно-кредитные отношения, явилось историческим открытием, позволившим эффективно обуздать стихию рынка при сохранении свободы частного предпринимательства.

Но этим становление современного ЦБ не закончилось. Если в течение XX в. перед ЦБ, кроме обеспечения стабильности национальной валюты, были поставлены такие задачи, как финансирование бюджета, способствование повышению занятости и экономического роста, получение прибыли и т. д., и он действовал под непосредственным руководством министерства финансов или правительства, то сейчас многие ЦБ действуют — по крайней мере официально — вне зависимости от правительства, и их основной или единственной задачей является обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности цен.

Во всех странах действуют законы, в которых закреплены задачи и функции ЦБ, а также определены инструменты и методы их осуществления. В некоторых государствах многие вопросы ЦБ регулируются конституцией. Как правило, основным правовым актом, регулирующим деятельность национального банка, служит закон о ЦБ; он устанавливает организационно-правовой статус последнего, процедуру назначения или выборов его руководящего состава, статус во взаимоотношениях с государством и национальной банковской системой. Данным законом закрепляются полномочия ЦБ как эмиссионного центра страны. Банковское законодательство является комплексной отраслью законодательства, объединяющей в себе публичные и частноправовые методы правового регулирования. Такое сочетание приводит к тому, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется нормами конституционного, административного, финансового, а также гражданского законодательства.

Многие годы ведется спор о том, является ли ЦБ органом государства. Такие споры актуальны до сих пор. Некоторые ученые исходят из того, что ЦБ является органом государственного управления или даже органом исполнительной власти. Другие категорически отвергают эту точку зрения и считают, что ЦБ не является органом государства. В законах о ЦБ очень часто об этом ничего не говорится. В основном подчеркивается, что ЦБ является юридическим лицом, он оснащен государственными функциями. Организационно-правовая форма ЦБ или вообще не предусматривается, или она определяется как акционерное общество, участником которого является государство, а иногда вместе с государством коммерческие банки и другие финансовые институты. ЦБ имеет свое обособленное имущество и этим имуществом отвечает по своим обязательствам. ЦБ не отвечает по обязательствам государства, а государство не отвечает по обязательствам ЦБ.

Cложность подходов связана с двумя причинами: во-первых, современные ЦБ все больше отдают предпочтение рыночным методам регулирования и все меньше пользуются административными методами, а это обособляет ЦБ в традиционных публично-правовых отношениях. Во-вторых, современные ЦБ уже не являются частью исполнительной власти и действуют независимо не только от правительства, но и от любого иного государственного органа. Но такие аргументы не являются основанием для исключения ЦБ из системы органов государственной власти. Центральный банк является органом государственного управления, который сочетает в себе черты государственного ведомства и банка. На примере ЦБ и других органов современное конституционное право должно пересмотреть ставшее традиционным в течение многих лет разделение государственной власти только на три ветви.

Как уже было отмечено, основной или единственной целью современных ЦБ является обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности цен. В законодательстве многих стран, в том числе и постсоветских, вместе с целью обеспечения устойчивости национальной валюты закреплены такие цели, как развитие и укрепление банковской системы страны, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, обеспечение ликвидности, платежеспособности и стабильного функционирования финансовой и кредитной системы. В связи с этим надо отметить, что такой подход законодателя исходит из объективной необходимости: после перехода к рыночной экономике во всех странах постсоветского пространства отсутствовали рыночные банковские и платежные системы, для становления которых нужно немалое время, и без активного участия государства в этой сфере невозможно было в максимально короткие сроки обеспечить становление этих двух институтов. Но предусмотрение таких целей, в свою очередь, имеет и отрицательные стороны: во-первых, возможно, что эти цели начнут противоречить главной цели ЦБ — обеспечению стабильности национальной валюты и это скажется отрицательно на эффективности монетарной политики ЦБ. Во-вторых, вышеуказанные дополнительные цели ЦБ по своему характеру рыночные и достижение их возможно только при экономической активности и конкуренции. ЦБ может только способствовать становлению этих институтов.

Независимый ЦБ лучше решает задачи, поставленные перед ним. К этому выводу пришли ученые-экономисты, исследуя связь между независимостью ЦБ и стабильностью национальной валюты. Исследования показали, что существует корреляционная связь между независимостью ЦБ и стабильностью национальной валюты: чем больше независим ЦБ, тем стабильнее национальная валюта страны. Но здесь возникает вопрос: а чем объясняется эта закономерность и от кого или от чего должен быть независим ЦБ? Независимость ЦБ — это в первую очередь его независимость от правительства и его самостоятельность в вопросе о выборе направления денежно-кредитной политики страны. Для оценки степени независимости того или иного ЦБ ученые разработали разные критерии оценки его независимости.

Обеспечение независимости ЦБ особенно важно для таких переходных стран, как постсоветские, где среди многочисленных нерешенных экономических задач немаловажное место занимает стабильность национальной валюты.

Не так уж трудно понять, почему независимость ЦБ так важна в современной монетарной системе. В режиме бумажных денег, где правительство обязано обеспечивать их средствами платежа, всегда есть соблазн использовать такие деньги меркантильным образом. В частности, исполнительная власть может осуществлять эмиссию для финансирования дефицита бюджета, что в конечном счете и приводит к высокой инфляции. Деньги бесконтрольно обесцениваются, а насильственные меры (требование принимать денежные знаки по указанному на них номиналу, запрет на торговлю основными потребительскими товарами по рыночным ценам и т. д.), применяемые правительством, ни к чему не приводят.

На степень экономической независимости ЦБ воздействуют: законодательные ограничения по кредитованию центральным банком правительства; наличие в компетенции ЦБ мер по банковскому контролю. Очевидно, банк является в большей степени экономически независимым, если прямое кредитование, осуществляемое им, ограничено по объему, не является автоматическим, осуществляется на временной основе и по рыночным ставкам. Помимо того, более независимые банки устанавливают ставку учетного процента, не работают на первичном рынке государственных долгов и не осуществляют надзора за деятельностью коммерческих банков.