Стадия законодательного процесса

Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач.

2.2 Стадии законодательного процесса: проблемы и пути совершенствования

Совершенно очевидно, что прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре принятия. Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о конституционности закона. Определенный интерес в этом отношении вызывает опыт некоторых зарубежных стран. Например, в соответствии с Конституцией Французской Республики принятый парламентом Органический закон до его промульгации обязательно должен представляться в Конституционный совет, осуществляющий контроль за законностью принимаемых Парламентом правовых актов, который решает вопрос о его соответствии Конституции. Законы могут быть направлены для проверки их конституционности в Конституционный Совет в указанном случае Президентом Республики, Премьерминистром, председателем Национального собрания, председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами.

В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого Федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.

В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачей приостановление вступления в силу закона, принятого парламентом с нарушением установлений Конституции РФ. Поводом к возбуждению процесса должно служить обращение в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядке конституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентом норм процессуального права при принятии конкретного закона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры его принятия неконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность, при необходимости, выйти за пределы заявленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности «спорного» закона. Правильность применения норм процессуального права оценивается Судом по имеющимся в деле материалам. Возможно использование дополнительных материалов и установление на их основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о времени рассмотрения дела и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица.

Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в упомянутом постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П, Федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания.

Основываясь на приведенной правовой позиции Конституционного Суда, мы приходим к выводу, что применительно к сути рассматриваемого спора нарушения норм процессуального права служат поводом для обращения в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, если они вызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатов Государственной Думы либо членов Совета Федерации. К таким нарушениям, на наш взгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципа личного участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума; рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрение его второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после его принятия и т. п.

Необходимость в четком нормативном регулировании рассматриваемой стадии законодательного процесса. В данной связи хотелось бы высказать конкретные предложения по решению данной проблемы. Они состоят из следующих моментов:

Определение сущности и разграничение понятий «опубликование», «официальное опубликование» и «обнародование». Наука довольно часто пытается определиться с разграничением данной терминологии, однако официальная государственная позиция по этому вопросу до сих пор не ясна. Мы считаем, что сегодня крайне необходимо провести анализ различного рода актов с целью выявления официальной позиции по этому вопросу, что в дальнейшем позволит избежать значительных противоречий, возникающих при реализации положений о публикации результатов законотворческой деятельности. Как представляется, в данном случае наиболее целесообразным стало бы издание соответствующего постановления Конституционного Суда РФ, поскольку применение подобной терминологии используется и в рамках Основного закона.

Однако отличия между официальным опубликованием и обнародованием все-таки существуют. Их можно вывести путем исследования норм ФЗ от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Так, согласно ст. 4 указанного Федерального закона, официальным опубликованием федерального конституционного закона, Федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Поэтому можно вполне закономерно предположить, что именно официальное опубликование законов служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т. е. тексту, который был принят Федеральным Собранием или на референдуме и подписан соответствующими должностными лицами. В свою очередь, анализ п. 5 указанного Федерального закона позволяет говорить нам о том, что под понятием «обнародование» законодатель понима ет доведение текста закона до всеобщего сведения посредством телевидения и радио.

По нашему мнению, норма, закрепляющая альтернативу официальному опубликованию в форме обнародования весьма сомнительна со стороны практической ее реализации, поскольку весьма трудно, а в некоторых случаях даже невозможно, довести текст Федерального закона до сведения граждан исключительно посредством радио и телевидения. Это обусловлено не только сложностью уяснения точного смысла законодательного текста, но и в большинстве случаев — значительным объемом законодательного материала.

Вместе с тем, следует разграничивать и 2 весьма близких понятия: «опубликование» и «официальное опубликование». Ведь, несмотря на уравнивание данных терминов при употреблении в официальных документах, их чисто юридический смысл различен.

Известно, что обычная публикация («опубликование») не носит нормативного характера, а, следовательно, текст закона, публикуемый таким образом, не является источником нормативного материала, поскольку к данному виду публикации, как правило, не предъявляются дополнительные требования (четкое соблюдение грамматических, синтаксических и иных правил). Очень часто тексты законов и иных нормативных правовых актов в данном случае содержат многочисленные опечатки, описки и изъяны (например, текст закона не содержит инструкций, включенных в качестве приложений), которые могут существенно исказить истинный смысл и содержание нормативных документов. Это, в частности, можно отнести к изданию различного рода сборников законодательных актов или изданию специальных брошюр, содержащих текст того или иного законодательного акта.

Четкая фиксация сроков, предоставляемых главе государства для подписания и обнародования. Решение указанной задачи также имеет серьезное значение для процессуальной сбалансированности и повышения качества законотворческих процедур. Суть проблемы состоит в следующем: п. 2 ст. 107 Конституции РФ закрепляет, что «Президент РФ в течение 14 дней подписывает Федеральный закон и обнародует его». Однако в данном случае не вполне ясно: включается ли в это время и подписание, и обнародование Федерального закона?

Вместе с тем, в пользу того, что 14-дневный срок предоставляется только лишь для подписания Федерального закона главой государства говорит и п. 3 ст. 107 Конституции РФ, где фиксируется: «Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления Федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон». Следовательно, глава государства имеет 14-дневный срок именно на решение вопроса о подписании или отклонении Федерального закона, а процедуры по обнародованию и опубликованию текста закона должны иметь место по истечении этого срока.

По нашему мнению, бесспорным является положение о том, что сокращение срока для рассмотрения Президентом РФ Федерального закона недопустимо, что обусловлено обширностью самого текста закона, а также сопровождающих его материалов. Поэтому для более тщательного изучения главой государства текста закона и его экспертизы аппаратом Президента РФ представляется вряд ли целесообразным сокращать срок для подписания Федерального закона, с целью включения в него процедуры обнародования.

Таким образом, имеющийся сегодня пласт неразрешенных моментов способствует торможению и дисбалансу всего механизма законотворчества. Множество вопросов процедурного характера разрешается без нормативного обоснования.

Заключение

Законодательный процесс — это динамичный, постоянно изменяющийся институт конституционного права. Его роль в государственном механизме достаточно велика. Он может подталкивать либо задерживать развитие тех или иных общественных отношений. Поэтому, чтобы региональное законодательство соответствовало политическому и социально-экономическому состоянию общества, уровню развития науки, внедрения инновационных технологий, в постоянном нормативном совершенствовании нуждается и региональный процесс, в результате которого и рождаются новые законы.

Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями. Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Необходимо четкое нормативное урегулирование вопросов промульгации. Многие спорные моменты заключительной стадии законодательного процесса приходится разрешать на основе ведомственных актов и постановлений Конституционного Суда РФ, в то время как единый акт, фиксирующий все проблемные стороны процедуры, до настоящего момента отсутствует. Законодательное закрепление определений терминов «опубликование», «официальное опубликование» и «обнародование» должно исходить из следующего смысла данных понятий. Под обнародованием закона следует понимать процесс оповещения (доведения до всеобщего сведения) адресатов соответствующего законодательного акта о его содержании посредством радио, телевидения и иных технических средств, не связанный с изложением текста в печатных изданиях. Под опубликованием закона следует понимать процесс изложения текста нормативного акта в печатных изданиях, не являющихся официальными источниками для публикации данного вида федеральных документов. Под официальным опубликованием закона следует понимать процесс изложения текста нормативного акта в печатных изданиях, являющихся официальными источниками для публикации данного вида федеральных документов.

Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ Об Общественной палате Российской Федерации (с изменениями и дополнениями от 25 декабря 2012 г.) // СПС Консультант + (дата обращения 6.

12.2014)

Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изменениями и дополнениями от 25 декабря 2012 г.) // СПС Консультант + (дата обращения 6.

12.2014)

Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации // СПС Консультант + (дата обращения 6.

12.2014)

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2009 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2009. № 42. Ст. 5005.

Алексеев Р. А. Гражданское общество. Проблемы становления и развития в России (правовой аспект). М.: МГОУ 2013. 96 с.

Бошно С. В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2009. № 2. С. 154.

Высшие представительные органы власти в СССР. М., 1969. С. 247; Правотворчество в СССР. М., 1984. С. 203.

Ковачев Д. А. Проблемы конституционности права. М., 2003.

Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник: в 2 ч. Ч. 1. М.: «Зерцало-М», 2011. с. 94

Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 22−23.

Чехарина В. И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона / В кн.: Концепция стабильности закона. М., 2010. С. 91.

Алексеев Р. А. Гражданское общество. Проблемы становления и развития в России (правовой аспект). М.: МГОУ 2013. 96 с.

Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник: в 2 ч. Ч. 1. М.: «Зерцало-М», 2011. с. 94

Там же

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2009 г. № 184-ФЗ // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2009. № 42. Ст. 5005.

Ковачев Д. А. Проблемы конституционности права. М., 2003.

Там же

Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ Об Общественной палате Российской Федерации (с изменениями и дополнениями от 25 декабря 2012 г.) // СПС Консультант + (дата обращения 6.

12.2014)

Там же Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.

Чехарина В. И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона / В кн.: Концепция стабильности закона. М., 2010. С. 91.

Бошно С. В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2009. № 2. С. 154.

Высшие представительные органы власти в СССР. М., 1969. С. 247; Правотворчество в СССР. М., 1984. С. 203.

Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 22−23.

Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации // СПС Консультант + (дата обращения 6.

12.2014)

Ковачев Д. А. Проблемы конституционности права. М., 2003. С. 173—174.

Там же

Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изменениями и дополнениями от 25 декабря 2012 г.) // СПС Консультант + (дата обращения 6.

12.2014)