Государственный финансовый контроль. 
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Актуальность темы

Бюджетное право, как элемент системы позитивного права, отражает правовую действительность, объективно существующие общественно-политические отношения в стране. Эта связь проявляется в двух основных плоскостях: посредством своих актов государственная власть придает нормам позитивного права такие качества, как публичность и общеобязательность; именно государственная власть, создавая правоохранительные органы, определяя порядок их деятельности и наделяя соответствующими функциями, дает значительные гарантии для реализации правовых установлений .

Состояние государственных финансов, степень их правового регулирования являются зеркалом внутренней жизни государства. Первым ученым, осознавшим органическую связь финансового устройства со всем внутренним развитием государственной жизни, по справедливому мнению В. А. Лебедева, был Монтескье Как отмечает О. Н. Горбунова, основой финансовой системы государства является общегосударственный фонд денежных средств — бюджет. Данная система может нормально функционировать и развиваться только при условии адекватного правового регулирования финансовой деятельности государства, прежде всего нормами финансового права Это выдвигает проблемы бюджетного права на первый план.

Бюджетное право регулирует отношения, которые обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Вследствие этого, в бюджетных правоотношениях реализуются политико-экономические интересы практически всего населения страны. Они затрагивают интересы как налогоплательщиков и плательщиков сборов, так и получателей бюджетных средств (в т. ч. субъектов РФ и муниципальных образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке бюджетного финансирования Именно поэтому, значимость бюджетного законодательства и ответственности за нарушение бюджетного законодательства — трудно переоценить. Нарушения бюджетного законодательства посягают на основы нормального функционирования государства и местного самоуправления, т.к. согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Подтверждение этого тезиса можно найти в Конституции РФ, которая особо выделяет государственный бюджет и отводит ему первостепенное место:

— так п. «з» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительной компетенции Российской Федерации право на собственный бюджет;

— федеральные законы по вопросам бюджета, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. «а» ст. 106 Конституции РФ);

— разработка и организация исполнения федерального бюджета возложена на Правительство РФ, которое также представляет бюджет и отчет о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы (ст. 114 Конституции РФ).

Бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Конституция РФ также отводит определенные нормы, выделяя их среди иных объектов правового регулирования (например ст. 73, 132 Конституции РФ) .

В то же время, несмотря на особую значимость регулирования правоотношений в бюджетной сфере, ответственность за нарушение бюджетного законодательства недостаточно разработана с точки зрения детального и четкого закрепления в нормативно-правовых актах в связи с тем, что не проводилось специальное комплексное исследование по соответствующей теме.

История становления бюджетного права, бюджетного законодательства и юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России представляет особый интерес. Несмотря на огромное значение для государства, они сначала вообще не упоминались в правовых источниках, а затем им отводилась второстепенная роль, что связано с особенностями политического развития Российского государства.

В дореволюционной России практически не существовало разграничения между финансами монарха и финансовыми ресурсами государства в целом. Это приводило к тому, что правители страны распоряжались финансами государства как своей собственностью .

В советское время, образно говоря, роль «коллективного монарха» исполняло Политбюро ЦК КПСС, которое определяло финансовую политику государства по своему усмотрению, далеко не всегда совпадающему с интересами общества (бесконечное финансирование иностранных коммунистических партий, ведение «интернациональных» войн и осуществление иных, не контролируемых обществом затрат).

В постсоветское время имели место многочисленные примеры злоупотреблений в бюджетной сфере. Да и сейчас ситуация коренным образом не изменилась.

К сожалению, можно утверждать, что понятие «юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства» является традиционно недостаточно разработанным в российском праве, т.к. ни раньше, ни в настоящее время не было и нет политического интереса для решения данной проблемы, И это несмотря на то, что бюджет является средством государственного управления, а также решения текущих и перспективных задач, стоящих перед обществом: задачи обороны, сохранения и восстановления окружающей среды, поддержки экономических субъектов, развития духовной сферы общества, поднятия уровня жизни бедных слоев населения .

Включение в Бюджетный кодекс РФ Части IV, специально посвященной правовому регулированию ответственности за нарушение бюджетного законодательства, безусловно, является огромным шагом вперед в решении данного вопроса. Вместе с тем, следует заметить, что отсутствуют нормативные определения ряда основополагающих понятий, в частности, понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Кроме того, имеют место терминологическая неточность и расхождение многих норм БК РФ с нормами других правовых актов, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Указанные обстоятельства могут повлечь неправильное правоприменение. И если подобные ошибки, допущенные в области гражданско-правовых отношений, могут быть впоследствии тем или иным образом эффективно исправлены, то ошибки в области применения бюджетного законодательства отражаются на конституционных правах и свободах граждан и могут носить необратимый характер.

Таким образом, исследование вопросов правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, имеют актуальный характер.

Состояние научной разработки темы. Тема, избранная для исследования, является сравнительно новой для российской правовой науки. Проблема правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства до настоящего времени в юридической литературе не получила должной теоретической разработки. Отсутствуют комплексные исследования актов бюджетного, административного, уголовного права применительно к вопросам правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Между тем, анализ показывает, что правильное толкование и применение ряда норм БК РФ невозможно без всестороннего рассмотрения положений нормативно-правовых актов, принадлежащим указанным отраслям, взятым в их единстве и взаимосвязи.

Незначительность объема научных исследований по данной проблематике негативно сказывается как на правотворческой, так и на правоприменительной практике. Вместе с тем, определенный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживших основой для настоящего исследования, внесли следующие авторы: А. П. Алехин, С. С. Алексеев, К. С. Вельский, И. С. Блиох, А. В. Брызгалин, А. Б. Венгеров, А. Ю. Викулин, Л. К. Воронова, Г. А. Гаджиев, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, А. Н. Гуев, М. А. Гурвич, Ю. В. Другова, И. В. Духно, А. С. Емельянов, В. И. Ивакин, А. А. Иванов, О. С. Иоффе, М. В. Карасева, В. А. Козлов, А. А. Кармолицкий, А. Н. Козырин, Д. Л. Комякин, Т. В. Конюхова, С. А. Котляревский, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, В. В. Лазарев, В. А. Лебедев, А. В. Малько, Н. И. Матузов, В. В. Мудрых, B.C. Нерсесянп, A.M. Никитин, А. А. Никитский, М. И. Пискотин, Н. А. Поветкина, А. П. Погребинский, С. А. Пономарев, Э. Э. Понтович, Н. Н. Ровинский, И. Н. Сенякин, Н. А. Синицин, М. М. Сперанский, Л. В. Тернова, F.A. Тосунян, P.O. Халфина, Н. И. Химичева, А. С. Шабуров, М. Д. Шаргородский, А. Е. Шерстобитов, Н. Д. Эриашвили, О. И. Юстус и другие.

Предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования является совокупность правовых норм, устанавливающая ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Цель исследования — комплексный анализ особенностей ответственности за нарушение бюджетного законодательства в РФ. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

— исследование истории возникновения института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

— выявление причин, тормозивших формирование института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

— анализ создания и развития органов государственной власти, контролирующих соблюдение бюджетного законодательства и привлекающих к юридической ответственности;

— исследование сущности и содержания понятия «юридическая ответственность», его структуры и основных признаков;

— установление содержания и объема понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношения с понятием «бюджетное правонарушение»;

— исследование понятия «ответственность за нарушение бюджетного законодательства» и его соотношения с понятием «бюджетная ответственность»;

— разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Методологическая основа исследования. Работа выполнена с использованием диалектического, системного, сравнительно-правового, логического, формально-юридического анализа и других методов исследования, правовых актов и практики их применения.

Научная новизна исследования. Научная новизна работы состоит в том, что впервые осуществлено специальное комплексное исследование правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Теоретическое значение работы заключается в исследовании автором понятий «нарушение бюджетного законодательства» и «ответственность за нарушение бюджетного законодательства». Из указанного сложного правонарушения вычленен ряд простых (бюджетное, уголовное, административное) правонарушений. В работе обоснована позиция, в соответствии с которой ответственность за нарушение бюджетного законодательства — разноотраслевой вид ответственности. Автором сформулированы определения понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Проанализирован механизм возникновения и привлечения кредитной организации (хозяйствующего субъекта особой значимости для бюджетной системы) к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Выявлен ряд противоречий в законодательных актах, регулирующих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Проведенное исследование позволило обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности на федеральном уровне.

Результаты исследования могут найти применение в учебно-педагогической практике, в частности, в процессе преподавания и изучения курсов финансового, бюджетного, административного, уголовного права в юридических и экономических высших учебных заведений.

Глава 1. Становление и развитие ответственности за нарушение бюджетного законодательства

1.1. Общая характеристика истории ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства в дореволюционной России

Проблемы юридической ответственности являются крайне актуальными на современном этапе развития российского государства и права. Функционирование бюджетной системы развивается не только по вектору правомерного поведения его участников, но может быть сопряжено и с нарушением действующего права. Правонарушения так же входят в качестве составной части в поведение участников бюджетных отношений. Ведь последние охватывают не только правомерные, но равно и не правомерные действия и бездействия.

При этом необходимо отметить, что вопросам юридической ответственности, как вида социальной ответственности, традиционно посвящены многочисленные работы.

Проблема нарушения правовых предписаний в сфере бюджетных отношений и меры должной ответственности за их совершение традиционно находится в центре внимания законодателя на протяжении истории развития права. Неслучайно практически во всех памятниках права (начиная с древнеиндийских Законов Ману, древнеримских Законов XXI таблиц и т. д.) мы находим упоминания о наказаниях за нарушения при исполнении обязательных повинностей.

Любопытно отметить, что в Законах Ману (II в. до н.э. — II в. н.э.) для обозначения наказания используется древнеиндийское слово, буквально переводящееся как «палка». При этом наказание персонифицируется: «…25. Где идет черная, красноглазая Палка, уничтожающая преступников, там подданные сами несут правителю дары и не возмущаются, ведь повелитель хорошо за ними наблюдает…» .