Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: по материалам Республики Северная Осетия — Алания

Актуальность научного исследования. В настоящее время роль как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти в осуществлении глубочайших социально-экономических преобразований в Российской Федерации объективно возрастает. Исторический опыт свидетельствует, что экономические, социальные и иные реформы могут дать необходимый эффект лишь в сочетании, а порой и на основе соответствующей организации деятельности органов исполнительной власти, единственно способных материализовать любую идею государственного строительства, перевести ее на уровень повседневной практической работы, дающей столь же повседневные зримые результаты1. Теоретические разработки проблем связанных с правовым статусом органов исполнительной власти представляют немалый как научный, так и практический интерес. Все большее число ученых обращается к исследованию важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей глубокого теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.

Также следует подчеркнуть, что отсутствие легальных дефиниций таких базовых понятий, как «исполнительная власть», «орган исполнительной власти», «система и структура органов исполнительной власти», «компетенция органа исполнительной власти», является

1 См.: Административные реформы в России: история и современность / Под ред. Р. Н. Байгузина.- М., 2006. — С.4. существенным препятствием на пути осуществления модернизации государственного управления. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти до конца еще не разработана.

Отсутствие такого понятийного аппарата негативно влияет на определение правового статуса органов исполнительной власти различных субъектов РФ, реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и тормозит дальнейшее и более эффективное реформирование системы органов исполнительной власти на региональном уровне.

В государстве, независимо от его формы и политического режима, возможности органов исполнительной власти исполнять свои функции и осуществлять компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в государственном управлении. В этой связи проблема законодательного определения основных элементов правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации приобретает первоочередное значение в области административного права. Без решения данной проблемы невозможна реализация многочисленных программ развития Российской Федерации и ее субъектов во многих сферах общественной жизни и отраслей управления. Не случайно одной из наиболее актуальных задач современности является создание действенной системы государственного управления, учитывающей федеративное устройство Российской Федерации, экономических, политических, социальных и культурных особенностей ее регионов. В рамках административной реформы была осуществлена модернизация системы федеральных органов исполнительной власти, на основе подписанного в 2004 году Указа Президента Российской Федерации № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации», который установил функциональное разделение органов исполнительной власти.

Таким образом, в условиях проведения административной реформы особую актуальность приобретают проблемы, касающиеся организации исполнительной власти как па федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом становление и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможны без создания слаженного механизма взаимодействия всех ее звеньев. Следует отметить, что формирование и дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти страны, которая в условиях административной реформы еще только складывается, невозможно без определения правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и решения тех проблем, которые возникают в ходе этого процесса.

К сожалению, административная реформа ныне коснулась только реформирования правового статуса федеральных органов исполнительной власти. Что касается органов исполнительной власти субъектов РФ, — то к их видам и структуре нет еще единого подхода, что приводит к несогласованности их статуса со статусом федеральных органов исполнительной власти.

В данных условиях возникает острая необходимость в комплексном исследовании правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и их места в административно-правовой организации механизма управления сферами общественной жизни на региональном уровне, что и обуславливает актуальность избранной темы.

Степень научной разработанности темы исследования.

Проблема изучения правового статуса государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации давно находится в центре внимания многих отечественных специалистов, а также в области государственного управления. Юридической наукой накоплен солидный материал по различным вопросам данной проблемы.

Отдельные аспекты проблемы правосубъектности органов исполнительной власти, главным образом, касающиеся различных вопросов государственного управления, получили освещение в юридической науке в советский период. Среди них можно отметить труды И. А. Азовкина, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, С. Ф. Бабаева, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, В. А. Власова, А. И. Ким, A.M. Барнашова, В. А. Климова, Ю. М. Козлова, Е. С. Фролова, Б. П. Курашвили, О. Е. Кутафина, К. Ф. Шеремета, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Г. И. Петрова, Ю. А. Тихомирова.

Безусловно, многие положения исследователей государственного управления советского периода нашей истории сохраняют свою значимость для науки административного права по сегодняшний день. Их работы заслуживают самых высоких оценок. В тоже время не следует забывать о том, что все исследования того времени проводились применительно к советской модели государственной власти.

Современное состояние системы государственного управления в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти отражены в работах современных отечественных ученых — А. С. Автономова, Г. В. Атаманчука, В. В. Бакушева, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, А. И. Бобылева, Ю. А. Веденеева, А. А. Гришковца, Ю. М. Козлова, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. Н. Медведева, В. Г. Вишнякова, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, И. И. Овчинникова, В. В. Полянского, Л. Л. Попова, Н. Г. Салищевой, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, Т. Я. Хабриевой, С. Д. Хазанова, Н. Ю. Хаманевой и других ученых.

К сожалению, многочисленные научные статьи, монографии, диссертационные работы, посвященные проблеме организации органов исполнительной власти в субъектах РФ и их правовому статусу, носят специальный характер, где внимание ученых акцентируется на отдельных аспектах общей проблемы.

Объект исследования. Объектом исследования является комплекс общественных отношений складывающихся в процессе функционирования органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также проблемы, связанные с практической реализацией их основных функций и достижением целей стоящих перед данными органами в современный период развития страны.

Предмет исследования. Предметом данного исследования являются общетеоретические вопросы административно — правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, а также основные элементы этого статуса: функции, задачи, компетенция, права, обязанности. Наряду с этим в работе рассматриваются вопросы, касающиеся специфики и особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Цели и задачи исследования. Цель проведенного исследования заключается в том, чтобы дать теоретическое обоснование сущности административно — правового статуса государственных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе изучения нормативно — правовой базы, а также в выявлении основных проблем, недостатков, противоречий касающихся организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в современных условиях.

Для реализации этих целей поставлены следующие задачи:

— провести анализ общетеоретических аспектов правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерацииуказать их особенности организации и принципы функционирования;

— рассмотреть существующую систему организации органов исполнительной власти субъектов РФпроанализировать соотношение компетенции органов исполнительной власти РФ и ее субъекта;

— обозначить возможные методы и направления дальнейшего совершенствования правового статуса государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— рассмотреть основные проблемы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти РФ.

Методологическая основа. Методологическую основу исследования составляют устоявшиеся в отечественной науке способы и формы научного познания, такие как: логический, диалектика как общенаучный метод познания, системно-структурный, метод обобщения и сравнения, системно-правовой метод.

Нормативная база исследования. Эмпирическую базу в диссертации составили нормативные правовые акты, закрепляющие или раскрывающие в той или иной степени правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, Федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Научная новизна исследования. В диссертации предпринята попытка комплексного исследования системы органов исполнительной власти и правового статуса государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации преимущественно на примере исполнительных органов Республики Северная Осетия — Алания. В работе высказываются предложения и рекомендации по предотвращению и предупреждению разного рода недостатков и противоречий в процессе осуществления своих полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Учитывая тот факт, что на сегодняшний день отсутствует легальное определение понятия «орган исполнительной власти», в диссертации, на основе анализа существующих в научной литературе точек зрения, предложено следующее определение: орган исполнительной власти — это обособленный государственный орган представляющий собой структурную и структурированную единицу системы исполнительной власти, наделенный исполнительно — распорядительными полномочиями для осуществления задач и функций государства в различных сферах жизни общества.

2. Анализируя региональное законодательство можно выделить такие формы систем органов исполнительной власти субъекта РФ, при которых: а) глава субъекта на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом субъектаб) глава субъекта руководит высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, являясь по должности председателем Правительствав) полномочия главы субъекта осуществляет председатель Правительства (высшего исполнительного органа государственной власти) субъектаг) глава субъекта РФ возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти этого субъекта, при этом должность руководителя этого органа занимает другое лицо.

3. Из анализа Конституции РСО — Алания рассматриваемого нами субъекта следует, что Председатель Правительства РСО — Алания не является руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта в полном смысле этого слова. Следует справедливо заметить, что это должностное лицо является членом коллегиального органа исполнительной власти в ранге его председателя. Конституция РСОАлания не содержит положений, характеризующих Председателя Правительства как «руководителя» этого органа. В то же время, изучив полномочия Главы Республики можно констатировать, что именно высшее должностное лицо этого субъекта является реальным руководителем Правительства как высшего органа исполнительной власти республики. Думается, что существование самостоятельной должности Председателя Правительства РСО — Алания при наличии главы исполнительной власти в лице Главы РСО — Алания, не противоречит нормам Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

4. В настоящее время, выработка какого-либо стандарта для системы исполнительной власти в субъектах РФ при том разнообразии форм ее организации, которая уже сложилась, представляет проблему. В этой связи, обосновывается необходимость принятия федерального закона об общих принципах организации исполнительных органов власти субъектов Федерации, а также целесообразность на уровне федерального закона закрепить однотипные названия высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (для республик — Правительство, для других субъектов администрация), что позволит привести к общему знаменателю их правовой статус.

5. Согласно РКЗ РСО — Алания «О Правительстве Республики Северная Осетия — Алания», заместители Председателя Правительства координируют работу органов исполнительной власти Республики, дают им поручения и контролируют их деятельность. Однако законодатель не предусматривает каких-либо административных рычагов воздействия на эти органы и их руководителей. При такой ситуации, поручения данные заместителем правительства РСО — Алания органу исполнительной власти Республики, могут носить довольно условный, необязательный характер, а контроль за его деятельностью превращается в формальную процедуру. Отсюда вносится предложение о законодательном закреплении норм, дающих право заместителям Председателя Правительства представлять Главе Республики, как главе исполнительной власти, предложения о наложении на руководителей органов исполнительной власти курируемого ими блока дисциплинарного взыскания и об их поощрении.

Если учесть, что в большинстве субъектов РФ (включая Республику Северная Осетия — Алания) законы о Правительстве субъекта РФ повторяют перечень полномочий, установленный в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», высказанное предложение можно учитывать и на федеральном уровне.

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут быть использованы в развитии науки административного права, при формировании правовой основы дальнейшего совершенствования правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, координации взаимодействия всех уровней единой системы исполнительной власти в

Российской Федерации, совершенствовании практической деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Северная Осетия — Алания.

Апробация результатов исследования. Некоторые теоретические и научно-практические положения нашли свое отражение в публикациях автора. Также апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в работе, проводилась в процессе преподавания курса административного права в Московской государственной юридической академии, обсуждалась на научных конференциях, семинарах и заседаниях кафедры.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованных источников.

Заключение

Обладая мощнейшим потенциалом, исполнительная власть, составляет основу организационной структуры государственного управления. В посланиях Президента Российской Федерации повышение эффективности государственного управления определяется как важнейшая государственная задача. В целом, это направление деятельности получило название административной реформы. В рамках этой реформы осуществляется модернизация системы федеральных органов исполнительной власти. Что касается органов исполнительной власти субъектов РФ — то в их видах и структуре нет единого подхода, что приводит к несогласованности их статуса со статусом федеральных органов исполнительной власти. Данное обстоятельство негативно сказывается при взаимодействии этих двух разновидностей органов в рамках единой системы исполнительной власти РФ. Не случайно постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2005 г. № 587 была образована правительственная комиссия по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Исполнительная власть субъекта Российской Федерации, как совокупность органов государственной власти, образуемых субъектом РФ и осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством, наиболее ближе к простому населению. Органы региональной исполнительной власти контактируют с населением гораздо чаще чем федеральные органы исполнительной власти. Поэтому, важнейшей задачей всего государства должно стать создание такой системы региональной исполнительной власти, при которой наиболее полно реализовывались интересы граждан России.

Нормативные правовые акты, устанавливающие статус органов исполнительной власти субъекта РФ, требуют своевременной корректировки, так как не всегда данные правовые акты удается четко структурировать, обеспечить адекватность изменениям в концепции развития отраслей, сфер управления и связанных с этим дополнительно возложенных на органы управления тех или иных функций.

Проведенное исследование показывает, что сегодня, несмотря на неустойчивое, переходное состояние государственности России, система исполнительной власти Российской Федерации является весьма мощным и разветвленным механизмом. Исполнительная власть призвана проводить единую, целостную государственную политику, без которой государство утрачивает свои общественные функции и поэтому ей приходиться проявлять порой жесткую последовательность. От прочности и системности исполнительной власти зависит экономика, культурное развитие, общественное спокойствие и т. д. Обществу сейчас нужна сильная исполнительная вертикаль, способная обеспечить преобразование и будущее развитие России в рамках государственно-правовых и иных институтов, которые создаются в интересах общества для обеспечения его жизнедеятельности.

При построении системы органов исполнительной власти субъекты Российской Федерации обязаны исходить из конституционных требований к природе и форме российского государства. Законодатель должен помнить, что чем более организация исполнительной власти соответствует системе конституционных принципов, тем социально эффективнее будут результаты государственного управления.

Реформирование системы регионального управления невозможно без выяснения правового статуса органов исполнительной власти. При характеристике правового статуса любого органа государственной власти, необходимо рассматривать не только его функциональное назначение и присущий объем полномочий, но также место этого органа в системе государственного управления. Без анализа системных связей исполнительной власти субъекта РФ с другими ветвями государственной власти невозможно полностью отразить сущность данного института, выявить недостатки, что в свою очередь затрудняет его совершенствование, которое и является конечной целью проводимого на региональном уровне процесса реформирования государственной власти. При этом следует также отметить, что разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную означает выделение из совокупности единых государственных полномочий составляющих ее частей. Все органы государства в своей совокупности образуют единую государственную власть. Отсюда вытекает необходимость оптимизировать взаимодействие исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственного управления, уделить наибольшее внимание совместному разрешению существующих разногласий, так как это в свою очередь будет способствовать улучшению рациональной организации управления делами как субъекта Федерации, так и всего государства.