Актуальность темы
исследования. Российское государство обладает значительными государственными активами, к числу которых относятся движимое и недвижимое имущество, земля, права на интеллектуальную собственность и т. п. Наличие и величина таких активов, равно как эффективное, целесообразное управление ими и их использование, представляют собой существенные факторы, которые нельзя не принимать во внимание при проведении государством политики экономического развития страны в условиях усиливающейся глобализации.
Особое место среди российских государственных активов занимает государственная собственность, расположенная за пределами Российской Федерации. Значимость федеральной зарубежной собственности для государства определяется возможностью влияния через нее (посредством управления, использования и реализации) на развитие отношений с иностранными государствами и международными организациями, связанными с собственностью Российской Федерации, прежде всего с позиции защиты экономических, политических и иных интересов Российской Федерации. В процессе управления государственными зарубежными активами у государства появляются дополнительные ресурсы, столь необходимые ему в решении различных задач.
В этой связи возникают вопросы о создании эффективной системы управления всеми видами государственной собственности, включая объекты, расположенные за пределами Российской Федерации, в основу которой были бы заложены единые организационные и методологические подходы, обеспечивающие единство принципов управления государственной собственностью. При этом особое внимание должно быть уделено таким факторам как информация об объемах, структуре, стоимости и состоянии государственных зарубежных активов, а также объективности, полноте и достоверности отражения качественных и количественных показателей объектов собственности, изменений данных показателей во времени, на которых (факторах) будут базироваться принимаемые государственные решения. От объективности, полноты и достоверности информации, закладываемой в систему, непосредственно будут зависеть эффективность и целесообразность решений, принимаемых органами государственной власти.
Наряду с этим, необходимым аспектом является анализ наличия и достаточности законодательной и нормативно-правовой базы процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью.
Таким образом, речь идет прежде всего о мониторинге процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью. Как известно, в понятие мониторинга входит текущее управление объектом, которое невозможно без получения количественных и качественных характеристик этого объекта, принятия текущих управленческих решений и контроля за результатами управления. Мониторинг нельзя отделить от функционирования общей системы управления, в рамках которой осуществляется текущее управление, включающее контроль как его ведущую составляющую. Общая система управления определяет основные элементы системы и правила ее функционирования. Мониторинг процесса управления обеспечивает возможность текущего наблюдения, контроля и принятия оперативных управленческих решений. Без мониторинга невозможно совершенствование общей системы управления, поскольку результаты мониторинга дают конкретное представление о функционировании системы, выявляет ее позитивные и негативные стороны.
Учет объектов управления по своей сути является одним из основных элементов мониторинга.
Точной оценки стоимости российской федеральной зарубежной собственности на сегодня не существует. В информации российских органов государственной власти фигурируют цифры от 3,2 млрд. долларов до 300 млрд. долларов, по оценкам некоторых экспертов объемы зарубежной российской федеральной собственности достигают даже 400 млрд. долларов и более. Столь значительное расхождение в оценках вызвано в первую очередь тем, что до сих пор не имеется точного перечня объектов российской зарубежной собственности, в том числе как в отношении объектов, по которым у российского государства имеются юридически согласованные с иностранными государствами права требования, так и по спорным объектам собственности. Соответственно, возникают вопросы не только относительно достоверности оценок стоимости, но эффективного управления и контроля за использованием и распоряжением столь значительной федеральной зарубежной собственности.
Все эти факторы во многом обусловили современные проблемы управления российской федеральной зарубежной собственностью, повлияли на формирование системы управления. Сохраняющиеся в настоящее время принципиальные и существенные проблемы организационного и методического характера не позволяют говорить о достижении каких-либо серьезных позитивных результатов в области управления федеральной зарубежной собственностью. Попытки органов государственной власти создать единую систему управления зарубежной собственностью и решить такие первостепенные проблемы управления, как учет (включая оценку стоимости объектов) и контроль за использованием, не приносят удовлетворительных результатов на протяжении уже 14 лет — с момента распада Союза ССР. Отсутствие надлежащего учета и оценки объектов зарубежной собственности тормозит формирование достоверного реестра федерального зарубежного имущества, являющегося составной частью публичного реестра государственной недвижимости, необходимость разработки которого в последние годы определяется как одна из существенных задач государственной бюджетной политики.
Кроме того, принимаемые нормативные правовые акты имеют некоторую однобокость — касаются исключительно вопросов управления зарубежной недвижимостью с учетом недвижимого имущества бывшей Российской империи. Вместе с тем, российское золото и авуары фактически остаются за пределами внимания органов государственной власти в части поиска, оформления на баланс и распоряжения такими объектами российской зарубежной собственности. Сохраняется также неопределенность в отношении нормативно-правового обеспечения мониторинга процесса управления федеральной зарубежной собственностью.
Отсутствие порядка в области управления объектами зарубежной собственности представляет собой проблему не только внутреннюю, но и внешнеполитическую — страна, не умеющая защищать и возвращать свою зарубежную собственность, вряд ли может рассчитывать на уважение зарубежных партнеров.
Другой весьма серьезной, если не сказать первостепенной, проблемой является неопределенность государственной политики управления, что проявляется в отсутствии единых стратегических и тактических целей управления, которые представляют собой основу для дальнейшей выработки управленческих задач каждым из видов зарубежных активов, а также направлений достижения наивысшего эффекта от управления федеральной зарубежной собственностью. Наряду с этим, выработанные государством цели и задачи управления по своей сути являются отправной точкой как для формирования объектов и субъектов управления, так и возможных взаимосвязей и взаимозависимостей внутри системы управления.
Государственная казна является малоизученным институтом системы управления государственной собственности, особенно в отношении объектов зарубежной собственности, входящих в состав государственной казны Российской Федерации. Данный государственный институт находится на этапе своего становления и развития и на сегодня только проводится изучение и обобщение опыта использования института казны в разных странах, дореволюционной и современной России. Вместе с тем, в ходе исследований, проводимых в этой области, значительное внимание уделяется именно вопросам управления объектами государственной казны, находящихся внутри страны, а также вне взаимосвязи и взаимозависимости рассматриваются составляющие государственной казны — финансовая государственный бюджет) и имущественная (государственная собственность).
Такое положение в значительной степени обусловлено, на наш взгляд, отсутствием в процессе управления государственного мониторинга за состоянием и использованием федеральной зарубежной собственности, то есть непрерывного наблюдения, сбора информации, анализа и прогнозирования состояния этой собственности, анализа показателей, характеризующих соотношение между целями и результатами управления зарубежной собственностью (эффективность управления), анализа достаточности нормативно-правового обеспечения процесса управления федеральной зарубежной собственностью.
Это не позволяет своевременно выявлять проблемы реализации таких функций управления как учет и контроль, а также предупреждать их возникновение, вырабатывать меры, направленные на повышение эффективности функционирования объектов управления и деятельности субъектов управления, включая своевременную разработку и принятие необходимых законодательных и нормативных правовых актов, а также внесение изменений в действующие.
Все изложенные аспекты обусловили актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень изученности проблемы. По различным аспектам управления государственной собственностью, расположенной на территории Российской Федерации, проблемам, связанным с формированием и управлением имуществом государственной казны, в настоящее время написан ряд монографий, книг, журнальных статей. Из работ российских авторов по данной тематике можно выделить публикации В. И. Кошкина «Управление государственной собственностью», Н. А. Абдуллаева, М. Н. Дмитриева, А. А. Кинжбаева, С. Ю. Позументова «Методологические основы управления имуществом казны».
В то же время вопросы управления российской федеральной собственностью, расположенной за пределами Российской Федерации, его мониторинга, а также формирования общей системы управления федеральной зарубежной собственностью фактически остались вне поля зрения исследователей. Некоторые аспекты данной темы затрагивались только в публичных выступлениях политиков. В имеющихся, небольших по числу публикациях по вопросам федеральной зарубежной собственности основной акцент делается на исторических аспектах формирования объектов такой собственности. В отношении оценки стоимости и учета объектов в основном констатируются факты их недостоверности. То есть материалы по данной тематике имеют достаточно общий характер, их мало и они не отражают сегодняшние реалии. В итоге следует констатировать, что поднимаемая проблема не раскрыта, нет ни полноценного анализа складывающейся ситуации, ни подходов к ее изменению. Актуальность и практическая значимость поднятых вопросов предопределили выбор темы исследования, его цель, предмет и задачи.
Цель данного исследования заключается в обосновании путей и методов совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью на двух уровнях: оперативного управления, неразрывно связанного с мониторингом, прежде всего с его важнейшими элементами — учетом и контролем, и формирования более эффективной общей системы управления.
Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач:
1. Раскрытием сущности управления российской федеральной зарубежной собственностью.
2. Оценкой объемов и видов российской федеральной зарубежной собственности.
3. Анализом текущего состояния управления российской федеральной зарубежной собственностью.
4. Выявлением основных направлений совершенствования управления российской федеральной зарубежной собственностью на основе системного подхода к управлению.
5. Разработкой ряда конкретных мер и механизмов экономического и правового характера по совершенствованию управления российской федеральной зарубежной собственностью на базе мониторинга процесса управления.
Объектом исследования является управление российской федеральной зарубежной собственностью.
Предметом исследования являются экономические и управленческие отношения, возникающие при управлении российской федеральной зарубежной собственностью, включая мониторинг процесса управления.
Теоретической и методологической основой исследования послужили экономическая теория, теория общего и специального менеджмента, мониторинг управления, методы финансового контроля и другие. Кроме того, при написании работы автор использовал разработки, положения и выводы ведущих отечественных ученых и специалистов, работающих в сфере управления государственной собственностью, имуществом государственной казны и государственными финансами, а также оценки объектов федеральной зарубежной собственности.
Информационной базой проведенного исследования послужили нормативные правовые документы (акты) федерального уровня, материалы обследований объектов российской федеральной зарубежной собственности, монографии, научные статьи, освещающие различные аспекты управления и использования государственной собственности.
В процессе исследования в диссертационной работе получены следующие результаты, характеризующие его научную новизну:
— проанализированы теоретические основы управления российской федеральной зарубежной собственностью;
— дана оценка объемов федеральной зарубежной собственности;
— определены сущность и содержание мониторинга процесса управления и выработаны концептуальные подходы к осуществлению мониторинга процесса управления российской федеральной зарубежной собственностью;
— обоснована целесообразность совершенствования учета операций, осуществляемых со средствами федерального бюджета и объектами федеральной собственности за пределами Российской Федерации, предложены новые подходы в этой области, в том числе определены направления повышения транспарентности учета объектов собственности, выявлена необходимость государственного учета объектов с определением их рыночной стоимости, предложен новый инструмент учета — имущественный баланс;
— обоснована целесообразность введения в систему управления категории «казна» и нового организационного ведущего звена системы учета — Федерального казначейства;
— выявлены недостатки существующей системы управления российской федеральной зарубежной собственностью, в том числе связанные с ведомственной разобщенностью и закрытостью системы управления, и предложены меры по преодолению недостатков, в частности, по централизации функции учета объектов федеральной зарубежной казны в рамках деятельности Федерального казначейства и усилению государственного контроля над операциями, осуществляемыми со средствами федерального бюджета за пределами Российской Федерации, а также управлением зарубежными объектами федеральной казны;
— выявлены проблемы в законодательстве, регулирующем управление федеральной зарубежной собственностью, и разработаны основные направления при подготовке нового закона.
Практическая значимость исследования заключается в проведении оценки российской федеральной зарубежной собственности, систематизации и анализе основных проблем в области управления российской федеральной зарубежной собственностью, выборе направлений эффективного управления и контроля использования российской зарубежной собственности, выработке конкретных мер и решений по совершенствованию функций управления федеральной казной за пределами Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Счетной палате Российской Федерации, а также в ходе проведения научно-исследовательских работ по темам: «Анализ вопросов приватизации, выполняемых Счетной палатой Российской Федерации в рамках ИНТОСАИ, в части анализа международных принципов, рекомендованных ИНТОСАИ органам внешнего государственного контроля, в процессе аудита приватизационных операций в части оценки продавцом (государством) приватизируемых государственных активов (федеральной собственности), находящихся за рубежом», «Разработка методологии в части анализа эффективности использования федеральных активов», а также в работе Министерства иностранных дел Российской Федерации (в управлении и распоряжении Министерства находится значительное заграничное государственное имущество).
Публикации. Основные научные положения, изложенные в диссертации и выносимые на защиту, опубликованы в трех работах общим объемом 1,2 п.л.
Структура и объем работы обусловлены поставленной целью и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Заключение
.
Проведенные в рамках данной работы исследования позволяют сделать вывод о необходимости серьезных преобразований существующей системы управления федеральной зарубежной собственностью.
Управление федеральной зарубежной собственностью осуществляется сегодня в условиях отсутствия должного порядка подготовки, утверждения и ответственности за формирование и исполнение краткосрочной и долгосрочной государственной политики в части эффективного использования зарубежных активов, неопределенности стратегических целей, несформулированности задач управления в отношении каждого из видов зарубежной собственности. Нормативно-правовая и методологическая неурегулированность в вопросах учета объектов федеральной зарубежной собственности тормозит процесс ее полной инвентаризации, делает невозможным проведение достоверной и обоснованной оценки стоимости объектов собственности, осуществления мониторинга процесса управления.
Создание реестра федерального зарубежного имущества находится в стадии развития. Имеющиеся в реестре сведения по характеристикам объектов неполные и получение их осуществляется с крайне низкой оперативностью. При учете объектов в реестре федерального зарубежного имущества не отражается их рыночная стоимость, которая в десятки, а то и сотни раз выше их балансовой стоимости. Указанные факторы не позволяют использовать реестр федерального зарубежного имущества в качестве основного инструмента государственного контроля над процессом использования государственного имущества, расположенного за пределами Российской Федерации. Отсутствие достоверного учета не позволяет определить базу для оценки возможностей государства по использованию зарубежных активов.
Отсутствует полноценная вертикаль управления федеральной зарубежной собственностью. Попытки государства централизовать функцию учета федерального зарубежного имущества в рамках Минимущества России положительных результатов не принесли. При реализации указанной функции на практике Минимущество России оказалось в непосредственной зависимости от оперативности, а главное — полноты и достоверности информации, представляемой как Управлением делами Президента Российской Федерации, так и другими ведомствами. Не способствует полноте инвентаризации и фактор закрытости информации таких ведомств, как Минобороны России, СВР России и ФСБ России.
Таким образом, на сегодня в российском государстве отсутствуют условия для осуществления эффективного учета объектов и их движения, контроля за приобретением, использованием и реализацией значительной части объектов федеральной зарубежной собственности, мониторинга процесса управления.
В этой связи первоочередным направлением совершенствования управления федеральной зарубежной собственностью видится отведение главенствующих роли и места в управлении функциям учета и контроля. Наряду с этим необходимо изменение методологических подходов к оценке стоимости объектов зарубежной собственности. Информационной основой процедуры оценки стоимости должны стать имущественный баланс и реестр федерального зарубежного имущества, составление, наполнение и ведение которых необходимо осуществлять, исходя из положения объектов зарубежной собственности по отношению к государственной казне и их функций при государственном управлении.
Такая позиция, на наш взгляд, является обоснованной с точки зрения соблюдения интересов государства и установления контроля за движением объектов федеральной зарубежной собственности, в том числе осуществления постоянного мониторинга не только состава, стоимости, состояния зарубежной недвижимости и ее использования загранучреждениями, но и процесса управления федеральной зарубежной собственностью.
Для создания основы совершенствования управления следует разработать единую государственную политику, сформулировать стратегические цели, определить задачи и критерии управления в отношении федеральной зарубежной собственности. При этом цели, задачи и критерии управления федеральной зарубежной собственностью должны быть определены как в целом, так и применительно к каждому объекту (группе объектов) с обязательной фиксацией их в нормативных правовых актах. При реализации целевого подхода к управлению федеральной зарубежной собственностью необходимо участие в разработке «дерева целей» всех субъектов ее управления и обеспечение превентивного (предупреждающего) контроля за реализацией этих целей.
Принимая во внимание существующую неопределенность в действиях органов государственной власти, что в значительной мере вызвано законодательным и нормативно-правовым вакуумом, видится необходимость безотлагательной разработки проекта Федерального закона о распоряжении российской федеральной зарубежной собственностью (с одновременной разработкой предложений о внесении изменений или прекращении действия ряда существующих нормативных правовых актов), где следует отразить положения:
— об обязательном определении направлений государственной политики в области управления федеральными зарубежными активами как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу, установлении целей и задач управления в отношении каждого из видов зарубежной собственности;
— по определению роли и места органов государственной законодательной и исполнительной власти в системе управления федеральной зарубежной собственностью;
— по определению мер ответственности каждого из органов государственной власти при выполнении определенных для них функций и задач в ходе управления федеральной зарубежной собственностью;
— по определению государственного органа, являющегося единым балансодержателем государственной зарубежной казны. Принимая во внимание, что балансодержатель должен совмещать функции администратора платежей, а также положительный опыт функционирования и в целях избежания дополнительной финансовой нагрузки на федеральный бюджет, представляется целесообразным в качестве такой структуры использовать имеющуюся государственную структуру — Федеральное казначейство;
— по определению форм и методов проведения оценки стоимости и учета объектов зарубежной собственности;
— по определению понятий «государственная зарубежная казна», «федеральная зарубежная собственность», «реестр федеральной зарубежной собственности», «имущественный баланс федеральной зарубежной собственности»;
— по определению субъектов контроля, их полномочий и обязанностей в процессе управления федеральной зарубежной собственностью;
— об обязательности составления имущественного баланса, формирование которого осуществляется исходя из положения каждого из имущественных объектов по отношению к государственной зарубежной казне.
Наряду с созданием законодательной основы управления федеральной зарубежной собственностью, необходимо формирование нормативно-правовой базы мониторинга процесса управления федеральной зарубежной собственностью. Концептуальные подходы к осуществлению мониторинга должны заключаться в следующем:
— данные мониторинга являются средством для проведения оперативной работы по развитию управления федеральной зарубежной собственностью, а также определяющим фактором в планировании приоритетных направлений деятельности по сохранности объектов зарубежной собственности, оценке эффективности управления ими и использования, выявлению источников их содержания и реконструкции, деятельности по восстановлению прав собственности российского государства на объекты зарубежной собственности;
— специфика управления федеральной зарубежной собственностью определяет необходимость решения задач по проверке истинности правоустанавливающих и иных документов по объектам собственности, проведению сравнительного анализа параметров этих документов с данными реестра федерального имуществапрогнозированию состояния нормативно-правового обеспечения процесса управления федеральной зарубежной собственностью, своевременному внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. принятия Концепции управления государственным имуществом и приватизации, остаются неопределенными порядок и методика осуществления мониторинга, а также орган государственной власти, к полномочиям которого была бы отнесена их разработка, реализация, совершенствование.
