Проблемы ответственности региональной политической власти в современной России: Политологический анализ, технологии формирования и реализации

Актуальность темы

диссертационного исследования.

Ответственность является важнейшим свойством общественного деятеля любого уровня, а также института власти при принятии и реализации политического решения. Ответственность поэтому проявляется и рассматривается в двух основных измерениях — в объективном и субъективном. Кроме того, проблемой ответственности уже долгое время интересуются представители различных наук и просто наблюдатели за политической жизнью.

Эта особенность значительно затрудняет научный политологический анализ и делает возможными разнообразные философские, моральные и умозрительные интерпретации. На достигнутом отечественной политологией этапе возникла возможность и необходимость строго научного, политологического анализа всей совокупности проблем, касающихся ответственности лиц, принимающих и осуществляющих политические решения. Понятно, что обилие различных высказываний и относительная ограниченность отечественного опыта создает некоторые трудности при анализе ответственности как процесса и системы.

Проблема ответственности такая же древняя, как само человечество. Содержание, которое вкладывалось в понятие ответственность, долгое время было неопределенным. Это было связано, прежде всего, с неразвитостью научного знания в целом и каждой научной дисциплины в частности. Взгляд на проблему ответственности сохранял, а во многом сохраняет и сейчас, умозрительный, идеологический, абстрактно психологический характер. По этой причине многие оценки, догадки и гипотезы прошлого могут считаться в лучшем случае свидетельством заблуждений.

В условиях современного общества, характеризующегося не только значительным усложнением всех проблем, но и появлением многих опасностей, связанных с современной экономикой (экологические катастрофы), с появлением и распространением средств массового поражения и т. д. многократно усиливается требование именно к высокой ответственности политики в целом и отдельных решений, в частности. А это может быть осуществлено при четком и полном осознании каждым субъектом социального управления — общества и государства, организаций, лидеров и элит — своей ответственности за решение задач как локальных, так и общегосударственных, общенациональных, и даже проблем планетарно-космического масштаба. Достаточно вспомнить о том, что практически гонка вооружений уже распространяется и на космос.

Настоящая диссертация посвящена исследованию проблем ответственности политики на региональном уровне России. Конечно, на региональном уровне проявляются и многие тенденции, характерные для всей федерации. «Региональный фактор» является одним из определяющих факторов успешного развития России. Однако эффективность его действия и воздействия на судьбу страны в немалой степени зависит от ответственности руководителей различных органов власти, то есть их профессионального вклада не только в решение задач подведомственных территорий, но и проблем федерального значения.

Очевидно, что проблема ответственности работников региональных органов власти относится к внутренним процессам, функционирующим в государстве и в гражданском обществе. Именно от работников этого уровня во многом зависят решение таких вопросов, как обеспечение единства власти, щь укрепление российской государственности, эффективность экономической, политической и социальной политики.

Именно на это обращает внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин: «Сильная и ответственная власть, основанная на консолидации общества, необходима для сохранения страны. Без сильной сласти невозможен и прорыв в будущее1».

Исследование показывает, что ответственность, понимаемая как концепция и как процесс, представляет собой сложное явление, не поддающееся механистическим воздействиям. В годы перестройки и в начале демократических преобразований в общественном сознании по разным причинам расф 1 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2003.

17 мая. пространилось представление о том, что отказ от административно-командных методов автоматически создаст всеобщее стремление и необходимую способность «брать ответственность на себя», и это сформирует современную форму ответственности каждого. Однако такие ожидания не оправдались.

Поэтому проблема ответственности сегодня, как нам представляется, относится к разряду первоочередных в политико-административном управлении. Ее решение должно активно обеспечивать дальнейшее повышение эффективности государственной власти и управления на всех уровнях.

Политология сосредоточивается на исследовании ответственности политической. Конкретные формы политической ответственности разнообразны. Их появление и применение определяется национальными условиями, традициями, идеологией, существующими религиями.

Зарубежный и отечественный исторический опыт, в том числе и, особенно, в последнее время, свидетельствует о настоятельной необходимости решения проблемы ответственности, важности более эффективного использования существующих управленческих приемов формирования ответственности, а также поиска новых.

Автор считает, что не может быть эффективной политики в России без ответственного отношения к разработке и к осуществлению принятых решений на всех уровнях — государства, его органов и буквально каждого государственного, регионального и муниципального служащего.

Однако в настоящее время нет четкого механизма ответственности ни госслужащих, ни высших чиновников, тем более занимающих выборные должности.

Положительную роль в повышении эффективности и ответственности на всех уровнях может сыграть проводимое в настоящее время реформирование системы государственного управления и укрепление вертикали исполнительной власти. Осуществляемые Президентом РФ В. В. Путиным меры по укреплению государственности, по созданию политических и юридических условий привлечения к ответственности руководителей органов власти, делают возможными и необходимыми исследования становления и роли различных типов ответственности в современной России. Вместе с тем, исключительную важность представляет и прогноз вероятных объективных последствий всей совокупности проводимых мероприятий.

Таким образом, актуальность исследования проблемы обусловлена необходимостью именно политологической разработки проблемы ответственности служащих различных уровней системы политического управления в субъектах Российской Федерации.

Степень разработанности проблемы.

Проблема ответственности разрабатывалась многими мыслителями как в чисто умозрительном плане, так и в рамках различных общественных дисциплин. Эти разработки, по сути дела, чаще всего представляли собой морализующие и умозрительные рассуждения. Философы пытались выразить соотношение свободы и необходимости действий человека со времен античного мира.

Идея об ответственности как необходимого атрибута успешного и справедливого княжения на Руси встречается в трактате Илариона, Киевского митрополита, датируемого XI веком1.

В европейской политической мысли подходы к проблеме ответственности встречаются в трудах Т. Гоббса2, Дж. Локка. «Естественную и нравственную обязательность» как у политического деятеля, так и индивидуума, мы находим у Д. Юма3. Ответственность, считает Дж. Ст. Милль, обусловливается границами власти, контроля и принуждения по отношению к индивиду4.

Ответственность как аспект взаимодействия социального и политического в рамках политических отношений, являющихся составляющей общественных отношений и обусловливающих двойственный характер политики: выполнение общих дел и насилия со стороны одного класса находит отражение у К. Маркса.

1 См.: Илларион. Слово о законе и благодати / Антология мировой политической мысли. В 5 т. T III. Политическая мысль в России: X — первая половина XIX века. -М.: Мысль. 1997.

2 См.: ГоббсТ. Левиафан или шгерия, фарш. и власть государства церковного и граядаского/ Антология мировой политической мысля В 5 т. Т. ЕПслтжесгаямькт Нового Bpstfem^Vl: Мысль, 1997. Локк Дж. Два трактата о правлении / Там же.

3 См.: Юм Давид. Трактате человеческой природе / Там же. С 413.

4 См.: Миль Дж. Ст. О свободе / Там же.

М. Вебером ответственность рассматривается как фактор эффективной административной организации, имманентное качество политического вождя и чиновника1.

Все эти взгляды, можно сказать, представляют исторический интерес, поскольку за последние сто лет общество коренным образом изменилось.

С конца XIX века в связи с развитием менеджмента как теории эффективного руководства людьми, проблема ответственности является одной из основных в разработках всех ведущих направлений и школ управленческой мысли. Понятно, что концепция и практика ответственности в экономике принципиально отличны от ответственности политической. Вместе с тем, следует отметить, что ответственность стала предметом все более активного интереса в рамках исследований взаимоотношений предпринимательства с государством. Рассмотрение проблемы ответственности с этой точки зрения представлено в трудах таких разных зарубежных авторов, как: М. Альберт, Д. Борманн, Р. Д. Дафт, П. Друкер, М. Кастельс, Г. Кунц, Г. Ленк, М.Х. Мес-кон, С. О'Доннел, Г. Саймон, Д. Смитбург, Ф. Тейлор, В. Томпсон, Р. Фре-дерманн, Ф. Хедоури и др., а также отечественных: А. Воротина, В.В. Глу-щенко, П. М. Керженцев, А. К. Гастев, P. J1. Кричевский, Э. А. Уткин и др3.

Политическую ответственность личности, понимаемую как форму классового подхода к политической деятельности и активной защиты интересов рабочего класса, представляемых коммунистической партией, а также ответственность самой партии перед рабочим классом, коллективную и персональную ответственность ее членов, как и государственных руководителей, рассматривает в своих трудах В. И. Ленин. Функцию ответственности партии.

1 См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М.: Прогресс. 1990.

2 См.: Альберт М., Мескон M.X., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер с англ. -М.: Депо, 1992. Борманн Д, Воротона А., Федерман Р. Менеджмент предпринимательская деятельность в рыночной экономике. -Гамбург, 1992. Дафт Р. Д Менеджмент. -СПб.: Питер. 2000; Друкер П. Ф. Новые реальности. -М.: Бук Чембэр Интернэшнл. 1994; Кастельс М. Информационная эпоха. Пер. с англ. под научной ред. О. И. Шкаратана. — М.: OSIAD MOSCOU. 2000. Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. -М.: Прогресс. 1982. Ленк Г. Проблемы ответственности в этике, экономики и технологии // Вопросы философии. 1998. № 11. Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. -М.: Экономика, 1995. Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление — это наука и искусство. -M.: Республика 1992.

3 См.: Гастев А. К. Как надо работать: Прикладное введение в науку организации труда. -М.: Экономика. 1996. Глушенко В. В. Менеджмент. -Железнодорожный, Моск. обл. 1998; Керженцев П. М. Научная организация труда / Научная организация труда и управления. Под общей ред. А Н. Щербаня. -М.: Экономика. 1965; Кричевский PJI. Если Вы — руководитель.-M.: Дело. 1996; Уткин Э. А. Управление фирмой.-М.: Акалис. 1996.

Ленин связывал с тем, что она является «представителем конечных интересов пролетариата», а поэтому ее ответственность и вся деятельность определялась соответствием этим конечным интересам.

Политическая ответственность как видовое выражение родовой социальной, ее взаимосвязь с другими видами ответственности, ее имманентность как категории политико-властных отношений в политическом руководстве и государственном управлении исследуется в работах В. Г. Афанасьева, Н. И. Алексеева, А. А. Миголатьева, Н. А. Минкиной, К. Муз-дыбаева, А. И. Ореховского, Е. М. Пенькова, А. Ф. Плахотного, В. В. Серебрянникова, В. М. Сперанского, А. П. Чермениной и других1.

На основе ключевой категории анализа — принципа ответственности В. А. Канке рассматривает систему ценностей, адекватно изменившимся условия и перспективам развития человечества, в связи с нарастанием факторов риска, глобальных угроз и катастроф2.

Особый интерес в этом аспекте представляют труды зарубежных исследователей: К. Дейвиса, Дж. В. Киндона, Т. Левитта, Ф. Петерса, М. Фридмана, Ж. Хосперса3.

Непосредственно политическая ответственность органов власти широко освещена в научных трудах И. Барцица, М. А. Краснова, Л. А. Морозовой, В. Н. Савина, A.M. Черныша4.

1 См.: Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. -М.: Политиздат. 1977; Алексеев Н. И. Русский язык и государство. -М.: АГФА, 1998; Миголатьев А. А. Проблема свободы ответственности человека / Соц. пол. жур. 1998. № 4- Минкина Н. А. Воспитание ответственностью. -М. Высшая школа. 1990; Муздыбаев К. Психология ответственности. -М.: Наука. 1983; Ореховский А. И. Ответственность и ее социальная природа (методологический аспект). — Томск: Изд-во Томского университета, 1978; Пеньков Е. М. Диалектика свободы, ответственности и активности личности. — М.: Об-во «Знание» РСФСР, 1984; Плахотный А. Ф. Проблема социальной ответственности. — Харьков: Вища школа. 1981. Сперанский В. И. Социальная ответственность личности: сущность и особенности формирования. — М.: Изд-во МГУ, 1987; Серебрянников В. В. Ответственность как принцип власти //Социально-политический журнал. 1998. № 4- Черменина А. П. Проблема ответственности в современной буржуазной этике //Вопросы философии. 1965. № 2.

2 См.: Канке В. А. Этика ответственности. Теория морали будущего. -М.: Логос. 2003. jCm.: Davis К. The Meaning and Scope of Social responsibility-Conptenporation Management Englewood cliffs, 1974; Kindon J.W. Agendas, Alternatives, Publices, Copyright, 1984; Levitt T. The Danger of Social Responsibility — Harward business, review, 1958; Peters F.S. Creek Philosophical Terms. A Historical Lexicon. New Jork, 1967; Friedman M. The Social Responsibility of Business is to Increase its Profits // Business Ethics Readings and Cases in Corporate Morality. — N.Y., 1990; Hospers J. Free and Responsibility/ - Stanford. 1961.

4 См.: Барциц И. Ответственность власти //Власть. 2000. № 1- Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов власти за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 1- Савин В. Н. Ответственность государственной власти перед народом //Государство и право. 2000. № 12- Черныш A.M. Политическая ответственность в системе народовластия. — Харьков: Вища школа. 1987.

Проблемы взаимной зависимости государства и гражданского общества, реализации политической ответственности на основе конституционных положений и другие юридические аспекты ответственности политико-административных институтов в управлении субъектами Российской Федерации рассматриваются J1.B. Акоповым, С. С. Алексеевым, Г. В. Атаманчу-ком, К. С. Вельским, В. В. Бойцовой, J1.B. Бойцовой, Н. И. Бусленко, Н.А. Дух-но, В. И. Ивакиным, О. Э. Лейстом, М. С. Матейковичем, J1.C. Мамутом, Ю. М. Прусаковым, Д. Ю. Шапсуговым и др.1.

Использование кибернетической теории Н. Винера и системного подхода в исследовании политических систем и процессов (политическая кибернетика) отражено в трудах зарубежных политологов Г. Алмонда, К. Дойча, Д. Истона, И. Николова, Т. Парсонса, Г. Пауэлла, Р.-Ж. Шварценберга, П. Шарана, среди отечественных ученых, использовавших эту методологию — М. Г. Анохин, В. Д. Граждан, B.C. Комаровский, О. Ф. Шабров и др.2.

Проблемам эффективности и ответственности в функционировании региональной власти, политико-административной элиты, разработки технологий ее формирования, разрешения этнотерриториальных конфликтов на Северном Кавказе, использования современной кадровой политики как средства политического управления субъектами РФ в Южном федеральном округе посвящены научные труды Г. П. Зинченко, В. Г. Игнатова, С. А. Кислицына,.

1 См.: Акопов Л. В. Контроль в управлении государством: теоретические и конституционно-правовые основы. Монография. — Ростов н/Д.: ООО «Ростиздат», 2002; Алексеев С. С. Теория права. — М.: Бек, 1994; Ата-манчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. — М.: Юридическая литература, 1997; Вельский К. САдминистративная ответственность: генезис, основные признаки, структура. // Государство и право, 1999. № 12- Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Интерпретация принципа ответственности государства за ущерб, причиненный гражданам, в практике Конституционного Суда РФ //Государство и право. 1996. № 4- Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности. //Государство и право. 2000. № 6- Лейст Э. О. Понятие ответственности в теории права // Вестник МГУ. Сер. № 11. Право 1994. № 1- Матейкович М. С. Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса в Российской Федерации. //Государство и право. 2000 № 10- Мамут Л. С. Народ в правовом государстве. — М.: Норма, 1999; Прусаков Ю. М., Бусленко Н. И. Государственное обеспечение информационной безопасности России. — Ростов н/Д. ООО «Ростиздат», 2002; Шапсугов Д. Ю. Теория государства и права. 4. И. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС.2001.

2 См.: Анохин М. Г. Политические технологии: сущность, виды, возможности. В кн. Государственная служба России: диалог с обществом / Под ред. B.C. Комаровского. -М.: РАГС. 1998; Граждан В. Д. Деятельностная теория управления. -М.: Изд-во РАГС. 1993. Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности. — M.: Интеллект, 1997.

Н.П. Кутырева, В. Д. Лысенко, А. В. Понеделкова, A.M. Старостина, В.П. Та-ранцова, J1. J1. Хоперской и др.1.

Отмечая значительный коллективный вклад научного сообщества разных эпох и теоретических школ в изучение различных аспектов ответственности властно-управленческих отношений, подчеркнем, что за последние годы на эту тему мало защищено как докторских, так и кандидатских диссертаций. Среди состоявшихся: докторские диссертации Н. А. Минкиной «Социальная ответственность и объективность отношений ответственной зависимости», В. И. Сперанского «Социальная ответственность в системе социальных отношений», А. С. Шабурова «Политические и правовые аспекты ответственности личности», М. А. Краснова «Ответственность в системе народного представительства», С. В. Карпухина «Социальная ответственность личности как философская категория" — кандидатские: С. В. Козлова, А. В. Мельничук, И. М. Парамоновой, А. А. Петрова, Т. И. Филатовой, Ю. А. Чернавина, посвященные философским аспектам социальной ответственности в различных сферах социальной деятельности.

Однако по региональной тематике политологических исследований проблем ответственности крайне мало. Несколько лет назад была защищена докторская диссертация И. А. Батаниной на тему «Политическое управление в регионе: состояние и тенденция развития в современной России». За последние годы защищены кандидатские диссертации по различным проблемам функционирования региональной политической власти в субъектах Российской Федерации в Южном федеральном округе. Это исследования А. А. Акульчева (Эффективность функционирования государственной власти на региональном уровне), И. Ф. Денисенко (Взаимодействие административно-политических элит и элит культуры), И. П. Добаева (Исламский радикализм), З. М. Михайловой (Предпринимательская элита в политическом пространстве), В. А. Колесникова (Институционализация региональной государствен.

1 См.: Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). Колл. моногр. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 1998; Зинченко Г. П., Игнатов В. Г., Лысенко В. Д. Персонал местной администрации. — Ростов н/Д.: СККЦ, 1994; Кутырев Н. П. Как победить на выборах. М.: Приор. 1993; Таранцов В. П. Политическое сомосознание лидера. М.: Межвузовская книга. 2002; Факторы эффективности функционирования федеральных органов власти в регионе (на опыте Южного федерального округа) //В.Г. Игнатов, Л. В. Акопов и др. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2001; Хоперская Л. Л. Современные этнополитические процессы на Северном Кавказе. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 1997. ной кадровой политики), Х. С. Чахкиева (Политические процессы и рыночные механизмы), Е. В. Уметовой (Системный подход к социально-политическому анализу ситуации в регионе), В. А. Соловьева (Реконструкция социально-политического пространства этнотерриториального конфликта). В них, безусловно, затрагивались вопросы политической ответственности органов региональной власти за решение указанных проблем, однако лишь косвенно.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что проблема политической ответственности, как ответственности органов власти, еще далеко не исчерпана, требует дальнейших исследований. Тем более, необходимы такие исследования в рамках политологии.

Цель диссертационной работы — политологическое исследование ответственности политической власти как своеобразной системы и как процесса. Это позволяет рассматривать ее в качестве одного из факторов эффективности политико-административного управления на региональном уровне в современной политической ситуации, фактора реализации практических мер по повышению качества этой ответственности и ее роли в социально-экономическом развитии субъектов РФ в Южном федеральном округе, а также в укреплении государственности.

Исследовательские задачи:

— на основе новых методологических подходов исследования уточнить понятие политической ответственности, ее субъектную значимость во властно-управленческих отношениях, взаимосвязь с юридической, идеологической, моральной и другими видами ответственности;

— рассмотреть на основе современных видов системного анализа ответственность региональных институтов власти в области информационного аспекта политического управления, понимая в данном случае ответственность как одну из форм обратной связи в политических процессах;

— извлечь уроки из практики и имевшихся концепций ответственности региональной партийной и политической элиты периода перестройки и политико-административных процессов конца 90-х годов, полезные для обеспечения стабилизации общественно-политической ситуации на Северном Кавказе;

— выявить роль гражданского общества в формировании ответственности политической власти и в контроле ее деятельности;

— проанализировать влияние мер, осуществляемых по укреплению вертикали исполнительной власти, на повышение эффективности политико-административного управления, а, следовательно, и на становление новых типов ответственности;

— определить наиболее существенные свойства и особенности ответственности региональных структур управления за эффективность реализации законов, проектов и программ экономического и социального характера;

— проанализировать эффективность социально-политических и административных технологий формирования и повышения ответственности органов власти в политико-административном управлении субъектами РФ в Южном федеральном округе.

Объект исследования — функционирование органов региональной политической власти как субъектов политических процессов в Южном федеральном округе.

Предмет исследования — ответственность региональных органов власти, в которой действуют специфические законы и специфические взаимосвязи между внутренними и внешними факторами, без относительно точного знания, которых попытки искусственно «установить» ответственность остаются без результата.

Основная гипотеза исследования. Существующие полномочия и политический статус субъектов РФ открывают широкие возможности проявления ответственности региональных органов политической власти за решение задач как локальных, так и государственного значения, преодоления кризисных ситуаций.

Ответственность является одним из основных факторов эффективного политического управления, поэтому должна реализовываться более эффективным использованием действующих законов и разработкой новых, более совершенных, усилением демократического контроля за деятельностью органов региональной власти, сочетанием демократических и административных методов управления и более свободным их выбором в принятии политических решений.

Персональная и коллегиальная ответственность субъектов политического управления будет усиливаться на основе совершенствования политических технологий ее формирования, осуществления современной государственной кадровой политики, более эффективного использования методов и приемов административного менеджмента и функционирования механизма привлечения к политической ответственности и отрешения от власти.

Есть основания предполагать, что на повышение ответственности региональной власти все более будет влиять гражданское общество как источник ее формирования, уровень развития которого определяет ответственную позицию граждан в избирательных процессах, политическая и правовая культура, способствующие дальнейшему развитию демократии и упрочению государственности.

Теоретико-методологическая основа исследования. Авторский подход в диссертации основывался на теоретических положениях Т. Гоббса, Дж. Локка, Д. Юма, Дж.Ст. Милля об ответственной зависимости государства и граждан, М. Вебера и П. Бурдье о полномочиях ответственности политиков и государственного аппарата в политико-административном управлении, методологии, изложенной учеными — сторонниками политической кибернетики в исследовании функционирования политических систем и процессов, которые изложены в трудах Г. Алмонда, К. Дойча, Д. Истона, Т. Парсонса, Ж.-Р. Шварценберга, Г. Пауэла, B.C. Комаровского, О. Ф. Шаброва.

Были использованы теоретические концепции теории властных отношений Е. Вятра, П. Друкера, Г. Саймона, Б. Рассела, Г. Ласуэлла, А. Файоля.

Исследование ответственности субъектов политической власти и государственного управления основывалось на научных выводах Г. В. Атаман-чука, В. Г. Игнатова, М. А. Краснова, Л. С. Мамута, А. В. Понеделкова, В. Л. Романова, В. Серебрянникова и других российских ученых.

Методы исследования. В диссертации используется специально разработанный автором многомерный подход, включающий современные методологии анализа открытых неравновесных и нелинейных систем, структуралистский, структурно-функциональный, диалектический, системный, неоинституциональный анализ рационального выбора, а также сравнительный, эволюционный.

Использованы в работе такие приемы, как политический мониторинг, лингвистический, морфологический, социологический (экспертные опросы и наблюдения, статистический, дисперсный анализ, латентный, корреляционный) и другие.

Сложность анализа в этом отношении состоит в том, что для получения достоверных результатов приходится к каждой проблеме применять специфический набор методологий.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют данные политологических и социологических исследований, проведенных в ряде регионов Средней Азии, Забайкалья, Северного Кавказа на протяжении пятнадцати лет с участием или под руководством автора, цель которых заключалась в том, чтобы изучить различные факторы проявления и реального восприятия ответственности служащими государственных, региональных и муниципальных органов власти. Основное внимание было уделено исследованию роли ответственности в принятии управленческих решений, зависимость ее содержания от политических, экономических, социальных, нравственных и других факторов реальной жизни российского общества. Последние два экспертных опроса были проведены в 1999 и 2002 годах в 9 регионах Южного федерального округа.

В исследовании были использованы материалы экспертных опросов и собеседований автора с представителями политико-административной элиты субъектов РФ Северного Кавказа, а также обобщения личных контактов с руководителями систем кадровой деятельности и региональных структур, итогов, проводимых ими совместно с Северо-Кавказской академией государственной службы, научно-практических конференций, учебно-методических и других мероприятий, что обеспечило таким образом, валидность и верифицируемость результатов исследования осуществленного на основе, кроме указанных, таких источников как государственной, региональной, муниципальной статистики, анализом организационных документов.

Кроме этого, были использованы архивные материалы органов власти Ростовской, Читинской областей, Краснодарского и Ставропольского краев, а также личный более чем двадцатилетний опыт работы автора в политико-административном управлении и руководстве общественными организациями.

Основные результаты, полученные лично соискателем и их научная новизна. Диссертация представляет собой самостоятельное, впервые предпринятое решение научной проблемы — исследование ответственности региональной политической власти в Южном Федеральном округе как фактора, обусловливающего эффективность политико-административного управления в субъектах РФ и обеспечивающего дальнейшее укрепление российской государственности. Обоснована необходимость и аргументирована легитимация субъектов управления политическими процессами.

При этом новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

— в разработке приемов компаративного анализа сущности и роли ответственности региональной политической власти в период перехода от тоталитарного к демократическому режимуособое внимание в этом плане было уделено выявлению устойчивых и переменных компонентов, а также традиций рассматриваемого явления;

— в рассмотрении особенностей генезиса ответственности работников органов политической власти в изучаемом регионе;

— в разработке специальной методологии анализа ответственности как многомерной и нелинейной системы, функционирующей в политико-властных отношенияхф — в создании типологии различных видов ответственности, а также в уточнении понятий позитивной (перспективной) и негативной (ретроспективной) форм ответственности;

— в разграничении ответственности как политологического понятия от аналогичных понятий в других дисциплинах — социологии, философии, праве, а также в марксизме и т. п.;

— в комплексном анализе и формулировании полезных уроков из практического опыта применения различных политических технологий формирования и повышения ответственности органов региональной власти в Южном федеральном округет.

— в формулировании новых понятий некоторых понятий политической науки, прямо или опосредованно связанных с ответственностью, таких как: механизм реализации ответственности, ответственность, ответственность избирателя, политическая ответственность, реализация политической ответственности, ресурс ответственности, социальная ответственность.

Положения, выносимые на защиту. а) теоретико-методологические:

— политическая ответственность, будучи открытой и неравновесной системой, формируется под влиянием большого числа внешних и внутренних факторов, в том числе и случайных, исследовать и оценить которые вполне возможно;

— одним приемом, а, тем более, формально организационным, педагогическим и пропагандистским сформировать политическую ответственность персонала управления невозможно;

— процесс формирования политической ответственности имеет собственную объективную скорость, «вычислить» которую можно на основании тщательного изучения практики, в том числе и мнений самих участников этого процессаэтот процесс можно притормозить, но практически невозможно ускорить;

— для эффективного анализа и получения достоверных выводов политология рассматривает ответственность как сложную, неравновесную и динамическую систему большого числа типов поведения, традиций, привычек и концепций, движущуюся в соответствии со своими внутренними законами;

— в каждом обществе и на каждом этапе складывается некоторый преобладающий тип ответственности под влиянием не только объективных факторов, но и субъективных взглядов, идей и традицийпри этом в большинстве случаев сохраняются и другие типы ответственности;

— не всегда и не везде существующая теория и практика формирования и функционирования ответственности соответствует действительности, поэтому упорные попытки провести в жизнь некоторые установки в этой области могут привести общественную систему в тупикво всяком случае, эффективная ответственность может сложиться только в условиях обоснованных политических решенийошибки политического характера не могут быть компенсированы повышенной ответственностью;

— только на основе многокритериального подхода можно объективно оценивать роль ответственности и прогнозировать последствия применения той или иной формы ответственностиб) прикладной политологии:

— выявлено, что одной из основных причин, затрудняющих решение социально-экономических проблем в России и становление ее как демократического правового и социального государства, является низкий уровень ответственности и профессионализма субъектов властно-управленческих отношений на различных ступенях государственных региональных и муниципальных структур;

— персональная, коллективная, или коллегиальная, ответственность политико-административного субъекта является одним из важнейших факторов эффективности политического управления, функционирования гражданского общества и государства;

— эффективность управления регионами и укрепление вертикали исполнительной власти требует нового типа ответственности субъектов политической власти, что включает не только формальную «исполнительскую дисциплину», но и достаточный уровень активности и творческого подхода к поискам эффективных решений сложных и неожиданно возникающих проблемпоэтому автор дает в диссертации свою оценку структуры и содержания политической ответственности в современной Россиисовременные механизмы реализации политической ответственности на всех уровнях политико-административного управления являются условием развития и упрочения демократических основ государственного строительства. Вместе с тем, представительные органы власти слабо влияют на повышение ответственности исполнительной власти, механизм отрешения ее глав от власти сложен и практически нереализуем;

— уровень и эффективность деятельности общественных организаций, прежде всего, профсоюзов, в решении главной задачи современного этапа государственного строительства — укрепление социального благополучия граждан, представляют собой важный фактор формирования ответственного отношения к своим функциям работников государственных и региональных органов управления. Однако политические партии не несут ответственность за свои кадры в законодательных и исполнительных органах власти;

— рассмотрены и оценены, реализуемые в ряде субъектов РФ в Южном федеральном округе новые концепции кадровой политики в органах государственной власти регионов, а также их результативность и степень влияния на ход политического управления;

— только соблюдение рационального соотношения между различными (как влиятельными, но краткосрочными, так и долго действующими, но слабыми) факторами, влияющими на процесс становления ответственностиполитическими, идеологическими, философскими, правовыми и другими мо-тивационными соображениями, является эффективным средством формирования необходимой современному обществу ответственности работников всех уровней;

— ответственность в принципе имманентна любому виду социальных и политических отношений, поскольку является характеристикой обратной связи между субъектом и объектом управления и видовой сущности, однако ее конкретные проявления могут играть разную роль;

— генезис политической ответственности в некоторых ситуациях адекватен развитию взаимоотношений государства и гражданского общества, но в других случаях такой адекватности не обнаруживается, поэтому необходимы соответствующие исследования причин, конкретных проявлений и последствий такого положения дел;

— в системе политической ответственности действия работников органов политико-административного управления зачастую обусловливаются их ценностными ориентациями и установками, в том числе и скрытыми, поэтому в определении содержания и особенностей присущей работникам ответственности эти особенности должны специально исследоваться и учитываться как основополагающий фактор;

— сложившиеся политико-правовые условия в регионах Южного федерального округа, а также принятые нормативные акты являются факторами, способствующими формированию определенной политической ответственности работников органов власти субъектов Российской Федерации, однако, по мнению автора, невысокий уровень политической активности граждан и избирательная позиция Федерального центра в оценке деятельности субъектов политико-административного управления, снижают эффективность использования этих благоприятных условийпроблема, заслуживающая углубленных исследований специальными приемами.

Теоретическая значимость исследования заключается в принципиально новой методологии исследования проблемы ответственности как сложного процесса и явления в политическом управлении, которая отличается кибернетическим и ресурсным подходами к изучению политико-властных отношений многомерностью и нелинейностью присущим общим политико-властным отношениям.

Сформулированные автором теоретические положения и выводы о генезисе ответственности в политико-властных отношениях, ее адекватности типу политического режима ответственности как одного из признаков профессиональных политических деятелей и особенностей региональной политической системы, дополняют политологическое знание в целом и его региональный аспект в частности.

Предложенные новые понятия политической ответственности и других прямо или опосредованно связанных с политическим управлением и его эффективностью позволили расширить понятийный политологический аппарат, а, следовательно, создать предпосылки для дальнейшего исследования проблематики и методологии политологических исследований.

Анализ объективных и субъективных подходов в политологическом исследовании проблем ответственности региональной политической власти в России позволяет обусловить необходимость многокритериальной ее оценки и прогнозирования последствий реализации той или иной формы и ответственности адекватно политическим технологиям ее формирования и реализации.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют углубить теоретические представления об ответственности, как о важном системном компоненте функционирования политической власти, а также представления о механизмах ее реализации в региональных органах власти, способов формирования и повышения ответственности политико-административной элиты, об особенностях и противоречиях понимания такого сложного и многомерного явления как ответственность. Многие результаты исследования могут быть широко использованы для рационализации политических процессов.

Предложения и выводы диссертационного исследования применяются при разработке и реализации законов и нормативных актов по повышению ответственности субъектов политико-административного управления, технологий формирования и реализации ответственности и, прежде всего, политической в региональных структурах политической власти не только в субъектах РФ ЮФО, но и других федеральных округах. Они нашли применение в разработке и реализации концепций государственной кадровой политики в большинстве субъектов РФ на Северном Кавказе, конкурсном отборе кадров и аттестации государственных и муниципальных служащих.

Кроме этого результаты исследования являются основанием для разработки одного из основных технологий повышения ответственности как эффективного менеджмента. Полученные результаты и рекомендации политико-правового аспекта могут служить организационно-управленческой и пра-вово-нравственной практике реализации ответственности субъектов власти в различных сферах государственного управления на региональном и федеральном уровнях.

Апробация результатов исследования. Основные научные позиции автора, являющиеся результатами этих исследований и теоретического осмысления проблемы ответственности, неоднократно апробировались в последние годы на научных, научно-практических конференциях в городах: Москва, Майкоп, Владимир, Пятигорск, Ростов-на-Дону, Саратов, Владикавказ.

Кроме того, основные положения научной работы автора обсуждались также на международных научных семинарах и конференциях в России, Амстердаме, Берлине, Бонне, Париже. Практические рекомендации, методики, технологии формирования и повышения ответственности, разработанные автором и при его участии, используются в практической деятельности региональных органов политической власти, политико-административного управления, других управленческих сферах субъектов РФ в Южном федеральном округе, а также в подготовке государственных и муниципальных служащих Северного Кавказа, в том числе с выездом в регионы, повышении их квалификации и переподготовке, обучении других категорий функционеров представительной власти, руководителей предприятий, общественно-политических организаций.

Автором подготовлены и читаются лекции по проблемам ответственности в политико-административном управлении в учебных курсах: «Социально-политические технологии», «Современная государственная кадровая политика и ее реализация на Северном Кавказе», «Политическое управление», «Менеджмент», проводятся теоретические семинары, деловые игры, практические занятия и тренинги.

По данной проблеме автором опубликовано свыше 50 научных работ, в том числе три авторских монографии и три коллективных, общим объемом свыше 60 п.л.

Результаты исследования свидетельствуют о все более широком признании растущей роли кадровой политики в региональном и муниципальном управлении, что автор связывает с эффективностью осуществления государственной кадровой политики, ее адаптации к условиям и уровню управления регионами Южного федерального округа.

В" диссертации обращено внимание на проблемы формирования и повышения ответственности также и руководителей политических партий и общественно-политических движений в регионе. Решение таких проблем может стать серьезным стабилизирующим фактором и усилить тенденцию ориентироваться на культурные методы в политических отношениях.

Анализ реальных установок государственных и муниципальных служащих показывает возрастание критериев оценки функциональных обязанностей. В то же время распространено мнение о том, что эффективность политико-административного управления должна оцениваться по «социальному самочувствию населения», которое зависит от реализации социально-экономических программ как федерального, так и регионального значения.

Подтверждена наша гипотеза о распространенности устойчивого мнения о том, что повышение эффективности управленческой деятельности региональной и муниципальной службы следует осуществлять путем усиления государственного контроля.

Исследование показало актуальность требования о настоятельной необходимости поиска новых типов реализации политической ответственности руководителей, занимающих политические должности в сфере административно-политического управления:

1. Для того, чтобы разработать и внести обоснованные предложения о принятии практических мер в рассматриваемой области, необходимо, на мой взгляд, тщательно отнестись к уже проведенным исследованиям, а также продолжать все более углубленное изучение следующих проблем.

2. Обобщить уже накопленную практику формирования региональных органов власти, применения различных форм контроля за избирательными процессами и соблюдением законодательства о выборах.

3. Автор поддерживает предложения о необходимости и разработки закона об ответственности руководителей исполнительной власти, который мог бы содействовать более тесной и эффективной связи региональных интересов с общенациональными, содержать критерии эффективного функционирования органов управления, пресекать недопустимые формы, средства и способы властвования. Такой закон мог бы также, по распространенному в регионе мнению, установить механизмы реализации ответственности руководителей власти субъектов РФ и территорий за провалы в региональной политике, а также методологию исчисления причиненного этой деятельностью ущерба, от этого, деятельность, противоречащую федеральным и общенациональным интересам, проявление безответственности в выполнении своих функциональных обязанностей.

4. Для усиления ответственности следует повышать роль отчетности глав исполнительной власти и депутатов регионального уровня за свою деятельность, за решение определенных проблем и вопросов, принимать по ним резолюции и постановления оценочного характера, а в случае невыполнения — более радикальные меры.

5. Найти средства и сформулировать научное обоснование обеспечения реальной гласности деятельности депутатов, руководителей властных органов, особенно, в принятии политических решений.

6. Необходимо расширить исследование содержания и способов формирования высокой политической и правовой культуры в российском обществе.

7. Сосредоточить внимание на разработку таких фундаментальных проблем политической науки, как методология исследования сложных и многомерных процессов политического управления, в том числе и ответственности.

8. Вместе с тем, полезно серьезно исследовать отечественную и зарубежную научную литературу и практику формирования различных типов ответственности государственных и муниципальных служащих, руководителей предприятий, организаций, политических партий и общественных объединений. Особенно полезно при этом продолжить изучение влияния политики (в том числе ошибочной) на характер складывающейся в данной стране или регионе ответственности как у элиты, так и у населения.

В диссертации рассмотрен лишь один аспект функционирования органов политической власти — институт ответственности на уровне регионов. Мы старались показать его связи с другими сторонами политической жизни. Совершенно очевидно, что изучение объективных процессов и тенденций, происходящих в современной России должно осуществляться по всем направлениям и усилиями нескольких наук с применением самых современных методологий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ уже накопленной практики позволяет сделать вывод о том, что ответственность является свойством, присущим нормальным политическим отношениям и способствующим относительной стабильности общества. Она может играть роль некоторого множества обратных связей в управленческих процессах. Наши исследования показали также, что в отличие от связей в кибернетических системах, в политической жизни обратные связи не являются нейтральными и механистическими. Характер и реальные проявления обратных связей в обществе зависят от всей совокупности особенностей данного общества. Наряду с этим оказалось возможным установить, что на многие свойства ответственности активно влияют многие причины: традиции, менталитет, идеология, некоторые международные факторы. Это последнее обстоятельство объясняет возможность использования в некоторой степени зарубежного опыта и литературы.

В диссертации проанализирован также тот феномен, что отношение к ответственности оказалось величиной переменнойоно специфично для разных этапов и разных обществ. Из этого мы делаем вывод о том, что приемы, механизмы и критерии не могут быть всеобщими. Более того, в условиях быстрого развития изменения в рассматриваемой области также должны быть быстрыми. Именно в этом смысле в диссертации сделан вввод о том, что степень и характер осуществления требований к ответственности соответствуют вектору управленческих процессов.

Динамизм и многомерность ответственности обусловили многосложность и многоуровневость этого понятия, а, следовательно, и разнообразие теоретических и практических подходов, тот факт, что ответственностью занимаются самые различные отрасли научного знания.

Ответственность, как элемент политических отношений, складывалась в основном параллельно становлению и эволюции самих политических отношений. В ходе длительного и противоречивого естественного отбора определялись типы, формы и содержание ответственности, а также и критерии, помогавшие оценивать ответственность различных заинтересованных сторон. Как и во многих других областях, понимание политической ответственности постепенно, хотя и не линейно, приобретало свойства научного знания.

Этот долгий путь становления ответственности помогает понять причины сохранения многих привычек и традиций прошлого. Это также мы рассматриваем в качестве одного из факторов, осложняющих формирование ответственности у сотрудников управления. Во всяком случае, это требует также серьезного внимания политической науки.

Ответственность остается важнейшим профессиональным качеством руководителя любого уровня и сфер управления, и в первую очередь, политической. Иными словами, ответственность и профессионализм тесно связаны друг с другом.

В современных условиях России остается актуальной персональная и адресная ответственность субъектов политико-административного управления.

Предпринятый нами сравнительно-исторический анализ свидетельствует о том, что казавшаяся «железной» партийная дисциплина, а также существовавшая в СССР независимость высших государственных и партийных работников от населения, была унаследована российским обществом и в перестроечный, и последующий период. В результате снижалась инициатива и активность основной массы параллельно с проявлениями безответственности некоторых деятелей не только в политике, но и в экономике.

Низкую эффективность осуществления принимаемых в стране законов, федеральных и региональных программ и проектов сами работники региональных структур связывают не только с их низкой ресурсной обеспеченностью, но и с общим низким уровнем исполнительской дисциплины и отсутствием четкого механизма реализации ответственности. В этом не последнюю роль, по мнению автора, играет более декларируемый, чем реальный характер ответственности в деятельности органов государственного и муниципального управления. Вместе с тем изучение эмпирического материала по этой проблеме помогло сделать вывод о некотором повышении за последнее время реальной ответственности в деятельности органов государственного управлении на федеральном уровне, но о снижении его на региональном и муниципальном.

Опираясь на проведенные социологические опросы, автор приходит к выводу о том, что общее мнение признает отсутствие четкого механизма реализации ответственности причиной не выполнения правовых актов и программ.

Исследование выявило явную и устойчивую тенденцию считать политически актуальной проблему укрепления исполнительской дисциплины в звеньях федерального и регионального государственного, а также местного самоуправления и использования в большей степени административных методов повышения ответственности, чем социально-психологйческих.

Самой действенной мерой по усилению политической ответственности субъектов РФ в Южном федеральном округе опрошенные считают введение практики досрочного прекращения полномочий не справившихся со своими обязанностями глав администрации региональных и муниципальных органов власти. Важным фактором повышения ответственности остается общественное мнение, которое все более активно требует введения назначаемости при формирования исполнительной власти.

Автор считает в связи с этим, создание института полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе и уже принятые меры по установлению единого правового, информационного пространства, а также усиление его влияния на решение кадровых вопросов, является свидетельством эффективности использования этой новой технологии федерализма, направленной на укрепление вертикали исполнительной власти.

Вместе с тем, автор выявил наличие противоречивых оценок введения института полномочных представителей Президента РФ. Так, работники краев и областей ЮФО в два раза позитивнее, чем их коллеги в северокавказских республиках, оценивают эту административную реформу управления регионами.