Региональный аспект финансового обеспечения сферы образования: на примере Иркутской области

Актуальность исследования. В XXI веке образование становится одним из важнейших факторов, обеспечивающих устойчивый экономический рост на инновационной основе, формирования экономики знаний, социальной стабильности, развития институтов гражданского общества, а также национальной безопасности государства. Главное преимущество высокоразвитой страны связано с ее человеческим потенциалом, во многом определяющимся образованием. Уровень образовательной подготовки населения, и особенно подрастающего поколения является одним из показателей, характеризующих конкурентоспособность страны. Поэтому для России, адаптирующейся к условиям международной конкуренции, проблемы образования также выдвигаются на первый план.

Образование является неотъемлемой частью жизни общества, важнейшим элементом социальной сферы государства, обеспечивающим процесс получения конкретным человеком систематизированных знаний, умений и навыков с целью их эффективного использования в профессиональной деятельности. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года1 сделан особый акцент на значимость сферы образования как жизненно необходимой инвестиции в развитие человеческого потенциала, обеспечение доступного и качественного образования, достижение устойчивого экономического роста в долгосрочной перспективе посредством развития и интеграции всех трех элементов «треугольника знаний» (образование, исследования и инновации).

Наряду с чисто социальными задачами (удовлетворение потребностей населения в образовательных услугах) образование решает и экономические задачи, связанные с повышением качества жизни, темпов роста экономики, способствует формированию трудового потенциала общества.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — М.: ФГУП Издательство «Известия» Управления делами Президента Российской Федерации, 2005.

В современных условиях финансирование образования следует рассматривать как необходимый элемент функционирования экономической системы, как специфическую форму капитальных вложений. Наращивание финансовых вложений в развитие производственного процесса должно одновременно обеспечиваться соответствующим уровнем вложений в самого человека. При таких условиях возможно увеличение общих темпов экономического развития. При низкой квалификации рабочей силы инвестиции в производственную сферу становятся неэффективными. Небольшой удельный вес сферы образования в использовании ресурсов экономики может отрицательно сказаться на функционировании всей экономической системы.

Важным условием эффективного функционирования сферы образования является ее финансовая стабильность.

Проблема повышения эффективности расходов в условиях ограниченности бюджетных средств является наиболее актуальной и определяет важнейшие направления деятельности всех субъектов сферы образования, включая создание качественно новых организационных и экономических механизмов мобилизации и рационального использования имеющихся финансовых и материальных ресурсов, а также создание новой системы распределения полномочий по распоряжению этими ресурсами.

В условиях изменения налогового и бюджетного законодательства, когда на субъекты Российской Федерации возложена обязанность реализации функций по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, а на местные бюджеты возложены расходы по содержанию зданий и коммунальные услуги, вопросы финансового обеспечения образования приобретают наибольшую актуальность.

В связи с вышеизложенным исследование проблем финансового обеспечения сферы образования, особенно на региональном уровне, является научно и практически востребованным.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам развития образования в части обеспечения финансирования его деятельности посвящено достаточное количество работ. Имеется значительный круг отечественных финансистов и специалистов в области управления образованием, которыми рассматриваются вопросы его функционирования и развития, в том числе проблемы финансового обеспечения этой сферы. В отечественной науке проблемы развития и совершенствования сферы образования нашли широкое теоретическое обоснование в трудах И. В. Абанкиной, Г. А. Балыхина, С. А. Белякова,.

A.Б.Вифлеемского, Ю. М. Воронина, В. Г. Воронцовой, Б. С. Гершунского,.

B.И.Ерошина, И. В. Ишиной, В. В. Климанова, Т. Л. Клячко, О. Е. Лебедева, Н. Г. Типенко, Н. А. Хроменкова, В. Н. Усанова и других авторов. Социально-экономическим вопросам образования уделялось внимание в трудах С.Г.Стру-милина, В. А. Жамина, С. Л. Костаняна.

Вместе с тем в силу объективных причин теоретические вопросы стабильного финансового обеспечения сферы образования, а также условия и способы включения этой сферы в рыночные хозяйственные отношения оказались мало изученными. Недостаточно комплексно рассматриваются теоретические и практические аспекты управления расходами в сфере образования, особенно в целях повышения эффективности использования средств, направляемых на финансовое обеспечение указанных расходов. Кроме того, тенденции развития системы образования, характерные для нынешнего этапа развития общества, присущие ей противоречия между потребностью в значительных ресурсах и реальными возможностями государства и территорий по финансированию расходов на образование, предполагают обязательность проведения дополнительных разработок в области их финансового обеспечения.

Особая значимость проблемы финансового обеспечения системы образования на этапе вывода страны на траекторию устойчивого экономического роста и недостаточная степень ее разработанности предопределили выбор темы исследования, цель, задачи и структуру диссертации.

Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и выработка практических рекомендаций по совершенствованию финансового обеспечения региональной системы образования на основе анализа финансирования этой сферы в России и в отдельном субъекте Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью определены основные задачи исследования:

— рассмотреть теоретические аспекты финансового обеспечения системы образования в новых социально-экономических условиях и определить роль государства в этом процессе;

— выявить основные проблемы финансового обеспечения региональной системы образования и на этой основе выработать рекомендации и предложения по совершенствованию финансового механизма в этой сфере;

— обобщить подходы, используемые в российской и зарубежной практике, к оценке результативности расходов в образовании, в том числе с позиции разграничения понятий эффективности и результативности и на этой основе обосновать систему критериев и показателей, позволяющую проводить качественно-количественную оценку расходов в сфере образования;

— предложить методические рекомендации проведения аудита эффективности использования финансовых ресурсов в сфере образования на региональном уровне.

Объектом исследования являются расходы на образование в Российской Федерации и в Иркутской области.

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе формирования и осуществления расходов на образование.

Теоретической и методологической основой исследования послужили нормативные правовые акты Российской Федерациинаучные труды отечественных и зарубежных ученых, публикации по исследуемой проблеме в периодической печати, материалы международных, всероссийских, региональных научно-практических конференций и семинаров, посвященных теоретическим вопросам и практическим проблемам финансового обеспечения сферы образования, данные глобальных компьютерных сетей.

Для решения поставленных задач в процессе исследования использовались методы системного, структурно-функционального, сравнительного анализа, группировок, сравнения, статистических методов количественного и качественного анализа и их графического отображения, а также других общенаучных методов.

Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании автором теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию финансового обеспечения региональной системы образования в части эффективного использования финансовых ресурсов.

Основные научные результаты, выносимые на защиту, полученные лично автором, и их научная новизна, состоят в следующем:

— уточнено теоретическое содержание основных понятий, используемых при анализе финансовых отношений в сфере образованиятаких как: финансовое обеспечение системы образованиямеханизм финансирования системы образованиярасходы системы образованияизменение их роли и места в системе экономических отношений;

— проанализировано финансирование расходов образовательных учреждений и предложены пути повышения эффективности расходов в образовании;

— обоснована система показателей, включающая критерии доступности услуг образования, уровня обеспеченности ресурсами, качества услуг образования, позволяющая проводить оценку эффективности расходов в сфере образования;

— предложены направления совершенствования финансового обеспечения учреждений образования в регионе, включающие разработку предложений по оптимизации структуры затрат на образование, внедрение показателей оценки эффективности расходов, создание организационно-экономических и финансовых механизмов;

— разработаны методические рекомендации проведения аудита эффективности использования финансовых ресурсов в сфере образования, применение которых позволит оптимизировать и повысить эффективность системы образования на региональном и муниципальном уровнях.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предлагаемые методические подходы и научно-практические рекомендации могут быть использованы в работе региональными органами управления образованием при финансировании образовательных учреждений и привлечении инвестиций в сферу образования.

Основные теоретические положения и выводы работы могут использоваться Департаментом образования Иркутской области в целях совершенствования и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.

Отдельные результаты исследования нашли применение в практической работе Департамента финансов Иркутской области при подготовке проекта консолидированного бюджета Иркутской области по разделу «Образование», а также в прогнозах социально-экономического развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу, формируемых в период 2004 — 2007 годы.

Теоретические, методические и практические положения диссертационного исследования могут использоваться при разработке, подготовке и проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации», «Бюджетная система и бюджетное планирование», «Бюджетный менеджмент».

Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические положения и результаты диссертационного исследования одобрены и приняты к практическому использованию специалистами Департамента образования Иркутской области.

Основные положения диссертационного исследования были изложены и обсуждались на заседании «круглого стола» НИИ Счетной палаты Российской Федерации, на научно-практических конференциях Байкальского государственного университета экономики и права, Департамента образования Иркутской области, на коллегиях Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

Отдельные выводы и предложения в области совершенствования финансового контроля в сфере образования используются Контрольно-счетной палатой Иркутской области, Департаментом образования Иркутской области и в Сибирском институте права, экономики и управления при изучении и преподавании курсов «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Публикации. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 5 публикациях, авторским объемом 2,4 п.л.

Структура диссертационной работы определяется ее общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 142 страницы основного текста, 15 рисунков, 13 таблиц, 4 приложения.

Список использованных источников

включает 175 наименований.

Выводы по результатам проверки должны: характеризовать соответствие тех или иных фактических результатов деятельности объектов аудита эффективности утвержденным критериямуказывать степень, характер и значимость выявленных отклонений от утвержденных критериевопределять причины существующих проблем и последствия, которые они могут повлечь за собойуказывать ответственных должностных лиц, к компетенции которых относятся выявленные проблемы.

Если некоторые заключения и выводы не имеют существенного значения в отношении оценки эффективности деятельности проверяемой организации, они могут сообщаться ее руководству отдельно в письменном виде и не включаться непосредственно в отчет о результатах проведенного аудита эффективности. В таком случае в отчете дается лишь информация о направлении соответствующего письма проверяемому объекту.

Если в результате проверки выявлены недостатки, а сделанные выводы указывают на возможность существенно повысить качество и результаты работы проверяемой организации, необходимо подготовить соответствующие рекомендации для принятия необходимых мер по устранению этих недостатков. При этом рекомендации должны основываться на соответствующих заключениях и выводах. Вместе с тем рекомендации должны быть: направлены на устранение основных причин существования выявленного недостатка или проблемыбыть ясными, сжатыми и простыми по форме, а также достаточно подробными по содержанию для их понимания в случае, если они рассматриваются отдельноориентированы на принятие конкретных мер и обращены в адрес должностных лиц, отвечающих за принятие соответствующих мер и уполномоченных на этовыполнимыми (в разумный срок) и учитывающими правовые и иные ограниченияориентированными на результаты, которые можно оценить или измеритьсформулированы таким образом, чтобы можно было проверить их исполнение.

Подготовленные выводы и рекомендации должны быть направлены руководству проверяемого объекта. Ответы, полученные от руководства проверяемого объекта, следует объективно оценить и, в случае обоснованности содержащихся в них замечаний и предложений, учитывать их при формировании окончательных выводов и рекомендаций, включаемых в отчет о результатах аудита эффективности.

5. По результатам аудита эффективности оформляется отчет, который должен содержать: а) цель аудита эффективностиб) перечень объектов проверкив) период времени, который охватывал аудит эффективностиг) краткую характеристику региональной системы образования Иркутской области, программы или направления деятельности объектов аудита с указанием обязанностей и функций руководителей, имеющих отношение к показателям и результатам работы сферы образованияд) критерии и показатели оценки эффективностие) заключения и выводы, сделанные по результатам проверкиж) рекомендации, которые должны содержать предложения проверяющих по устранению выявленных недостатков и решению имеющихся проблемз) информацию от руководителей объектов аудита эффективности, включая имеющиеся разногласия в отношении использованных критериев оценки эффективности, выводов и рекомендаций, а также запланированные ими меры по устранению выявленных недостатков.

В отчет о результатах проверки следует включать положительные результаты деятельности объектов аудита эффективности, поскольку такая информация обеспечивает более объективную оценку путем создания соответствующего равновесия в отчете. Кроме того, она может быть использована другими государственными органами и организациями для повышения эффективности их деятельности. Если в ходе проведения аудита выявлены проблемы, не связанные непосредственно с целями данного контрольного мероприятия, но требующие проведения дополнительной работы, в отчете необходимо отразить эти проблемы с указанием причин, по которым они требуют дальнейшего изучения.

Проект отчета о результатах аудита эффективности представляется на рассмотрение коллегии Контрольно-счетной палаты, утверждается председателем Контрольно-счетной палаты, после чего председатель Контрольно-счетной палаты направляет отчет в Законодательное Собрание и губернатору области.

По результатам проведенного аудита эффективности в срок не ранее чем через шесть месяцев должна быть осуществлена проверка выполнения рекомендаций по результатам проведенного аудита эффективности в форме представления текущей информации или путем проведения специальной проверки на основе полученных от проверенных объектов документов или непосредственно в организациях.

Алгоритм проведения аудита эффективности в целом можно представить в виде схемы, изображенной на рисунке 15.

Рисунок 15 — Алгоритм проведения аудита эффективности в сфере образования.

Таким образом, при проведении аудита эффективности в сфере образования, начиная с Департамента образования области и заканчивая непосредственно исполнителем — учреждением образования, можно провести анализ и выявить наиболее «слабые места», а затем внести предложения по устранению сделанных замечаний, возмещению средств, использованных не по целевому назначению, а также разработать рекомендации по повышению эффективности и результативности использования финансовых ресурсов региональной системы образования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Достижение устойчивого экономического роста служит важнейшим фактором повышения уровня жизни в стране. Основой дальнейшего роста экономики является повышение производительности труда, которое сегодня невозможно без наличия образованной и высоко квалифицированной рабочей силы. Для подготовки хорошо обученных и квалифицированных кадров требуются систематические и значительные капиталовложения в образование. Понимая важную роль образовательной сферы, страны с развитой рыночной экономикой в последние 10−15 лет осуществляли серьезные инвестиции в развитие этой сферы.

В настоящее время достаточно большое внимание уделяется проблемам обеспечения финансовой стабильности сферы «Образование». Особенно актуальной данная тема представляется в условиях ограниченных ресурсов и сложностей с обоснованным их распределением.

В ходе проведения диссертационного исследования определились следующие основные выводы и результаты.

1. Рассмотрение теоретических аспектов финансового обеспечения системы образования в новых социально-экономических условиях показало, что инвестирование в человеческий капитал, прежде всего, в образование развивается быстрыми темпами. Во многих странах мира сфера образования перестала быть затратной: в нее вовлекаются крупные финансовые средства, что делает ее конкурентоспособной с позиции заработной платы, социальных гарантий, престижа по сравнению с другими отраслями экономики. В большинстве наиболее экономически развитых стран доля государственных расходов на образование колеблется в интервале от 4,5 до 6,5% всех государственных расходов.

Характеризуя современное состояние образовательной сферы, автор отмечает, что финансирование сферы образования по объему и качеству предоставляемых услуг не соответствует мировым стандартам и нормативам.

Анализ развития сферы образования в 90-е годы в части ее финансового обеспечения позволил выявить две отчетливые тенденции — уменьшение объема реального бюджетного финансирования, с одной стороны, и увеличение платежеспособного спроса населения на образовательные услуги — с другой.

Все учреждения образования, которые по характеру производимых ими услуг могут быть отнесены к государственным, должны покрывать свои затраты полностью за счет государственного источника. Учитывая социальную значимость услуг, предоставляемых государственными учреждениями образования, исполнительные органы власти всех уровней должны обеспечить им необходимое финансирование. Кроме того, это является ключевым условием преодоления коммерциализации государственных учреждений образования.

Мероприятия по реформированию образования, ориентированные только на улучшение ресурсного обеспечения данной сферы и не предусматривающие мероприятий по повышению финансовой отдачи от вложенных средств, в складывающихся условиях неэффективны. Реформа в сфере образования заключается не в простом увеличении финансовых ресурсов, а в осуществлении структурных преобразований, повышении качества образовательных услуг и должна охватывать не только сферу привлечения ресурсов, но и сферу их использования.

Анализируя источники финансирования системы образования, автор приходит к выводу о том, что доминирующим направлением формирования средств отрасли являются бюджетные средства, причем формируемые на региональном и местном уровне. В настоящее время их удельный вес составляет около 80%. Необходимость бюджетного финансирования сферы образования обусловлена в первую очередь свойствами образовательных услуг как общественного товара, их ролью в социально-экономическом развитии стран.

Развитие российской системы образования в период рыночных отношений не случайно пошло по пути перехода от почти полностью государственного (бюджетного) финансирования к смешанной системе финансирования, поскольку рыночные механизмы в значительной степени оптимизируют распределение ресурсов между производителями образовательных услуг и тем самым способствуют повышению эффективности использования средств, вкладываемых обществом в образование.

2. Основным источником финансирования сферы образования выступают средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом федеральный бюджет обеспечивает только 20,5% всех расходов на образование, а основная часть расходов (79,5%) приходится на региональные и местные бюджеты. Автор обращает внимание на тот факт, что подавляющая часть средств федерального бюджета направляется на финансирование профессионального образования, из них более половины (76%) — на финансирование высшего образования. Такая ситуация не вполне соответствует выводам экономической теории, согласно которым государству следует сосредоточить усилия на финансировании общего образования, дающего наибольший социальный эффект (повышение грамотности и толерантности членов общества), а профессиональное образование наиболее эффективно финансируется частным сектором (через прямую и косвенную поддержку бизнесом соответствующих образовательных программ, непосредственную оплату учащимися за обучение).

В последние годы значительно активизировалась деятельность образовательных учреждений во внебюджетной сфере. Доходы от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности выросли в 2006 году по сравнению с 2005 годом на 65,4% и составили 104,1 млрд. рублей, в 2007 году предполагается их рост по сравнению с 2006 годом около 3%. Таким образом, при финансировании всех уровней образования более значительными по объему становятся средства, полученные в результате предпринимательской деятельности учреждений образования.

Ежегодный рост объемов финансирования образования за счет внебюджетных источников также связан и с увеличением числа негосударственных образовательных учреждений и ростом численности обучающихся в государственных учебных заведениях на платной основе. Соотношение численности студентов, поступивших на бюджетной основе, к численности студентов, поступивших в государственные вузы для обучения на платной основе, составляло в 1990 году 60% к 40%, а в 2005 году — 48% к 52%.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что финансирование всех уровней образования становится все более коммерческим, что ведет к созданию условий для построения элитного платного образования для «избранных» за счет разрушения доступного образования для остальных слоев населения. Образование в России переходит из разряда важнейших социальных функций государства в разряд платных услуг. Интенсивная коммерциализация сферы образования сужает эти возможности для малообеспеченных слоев населения, в результате чего не может быть реализован в полном объеме принцип доступности образования, гарантированный статьей 43 Конституции Российской Федерации.

Проведенный анализ использования финансовых ресурсов системы образования Иркутской области позволил автору выявить основные проблемы финансового обеспечения региональной системы образования и предложить пути повышения эффективности расходов в образовании.

3. Проблема повышения эффективности и результативности произведенных расходов в настоящее время является одной из наиболее актуальных и определяет важнейшие направления деятельности всех субъектов сферы образования. Обобщая подходы, используемые в российской и зарубежной практике, к оценке эффективности и результативности расходов в образовании, «эффективность» определяется как соотношение результатов и затрат на достижение этих результатов, а «результативность» как польза или выгода от результатов деятельности.

В ходе проведения сравнительной характеристики применяемых в настоящее время методик оценки результативности и эффективности расходов автор отмечает, что одной из проблем при внедрении системы бюджетирования, ориентированного на результат, является создание метода или системы индикаторов (показателей) социальной и экономической эффективности бюджетных расходов. При оценке эффективности расходов на образование труднее всего оценить результативность. Связано это с тем, что результат в образовании носит комплексный характер и проявляется не сегодня, а через ряд лет.

Основным положительным моментом является их практическое применение, т. е. элементы системы оценки эффективности произведенных расходов, несмотря на разный подход к разработке ее составляющих, уже проходят практическую апробацию.

В качестве основных проблем можно выделить то, что, как правило, плохо проработан механизм учета результатов оценки эффективности и результативности при формировании бюджета.

4. Анализ функционирования системы образования в Российской Федерации в целом, и в Иркутской области в частности, позволил автору выявить и предложить основные направления эффективного использования финансовых ресурсов региональной системы образования. К ним можно отнести следующие:

— разработка предложений по оптимизации структуры затрат на образование и переход на подушевое финансирование на муниципальном уровне и на уровне образовательного учреждения;

— организация эксперимента в муниципалитетах области по самостоятельному распределению на муниципальном уровне всех выделенных на образование бюджетных ассигнований, рассчитанных на основе подушевых нормативов;

— активизация работы по переводу учреждений дошкольного образования в автономные учреждения;

— разработка и внедрение показателей оценки эффективности расходов, включая проведение комплексного анализа расходования финансовых ресурсов;

— создание организационно-экономических и финансовых механизмов, обеспечивающих разделение текущего финансирования отрасли и средств, направляемых на развитие образованияопределение рациональных объемов финансовых ресурсов с учетом как потребностей в них, так и возможностей регионального бюджетаэффективное использование средств, направляемых на нужды образования.

5. В работе отмечен тот факт, что на сегодняшний день основной нерешенной проблемой остается несбалансированность обязательств государства по предоставлению населению образовательных услуг и выделяемых для этого финансовых средств. Автор считает, что возможность привлечения дополнительных ресурсов в сферу образования может быть реализована путем:

— внедрения в практику работы Департамента образования области, а также подведомственных ему учреждений образования принципов и методов бюджетирования, ориентированного на результат;

— повышения эффективности использования финансовых ресурсов посредством исключения неэффективного использования;

— улучшения качества предоставления государственных услуг в образовании путем применения системы показателей, на базе которых будет осуществляться мониторинг и оценка эффективности произведенных расходов.

Для этого автором были разработаны методические рекомендации проведения аудита эффективности использования финансовых ресурсов в сфере образования, целью которых является определение единых принципов и подходов к планированию, организации и проведению аудита эффективности в сфере образованияформирование основ методологической базы для осуществления аудита эффективности, установление единых показателей и критериев, определяющих эффективность использования финансовых ресурсовсодействие в решении задач повышения основных показателей работы региональной системы образованияформирование профессиональных навыков у консультантов контрольно-счетных органов для проведения аудита эффективности. Основные этапы проведения аудита эффективности отображены в работе в виде алгоритма.

В заключении автор отмечает, что внедрение основных предложений по преодолению поставленных в ходе исследования проблем позволят стабилизировать сферу образования, создать в регионе максимально результативный механизм финансирования системы образования, а эффективное использование финансовых ресурсов позволит создать условия для позитивного развития страны в новых социально-экономических условиях.