Правовые аспекты создания единого газового рынка ЕС

Актуальность исследования обосновывается следующими соображениями. Отношения России и ЕС в газовой сфере играют очень важную роль для экономики обеих сторон. Сообщество испытывает растущую потребность в российском газе: если в 2001 г. его доля в общем объеме импортируемого ЕС газа составляла 42%, то к 2030 г. она может возрасти до 60%.1 В свою очередь, для экономики России газовые поставки в ЕС являются важным источником наполнения бюджета. Исторически сложившиеся инфраструктурные связи делают Сообщество естественным направлением экспорта российского газа. Европейский рынок на долгосрочную перспективу останется «рынком номер один» для российского «голубого топлива».2 Это подтверждается подписанием в сентябре 2005 г. соглашения о реализации масштабного проекта строительства Северо-европейского газопровода, по которому российский газ будет поставляться от границы России через акваторию Балтийского моря до границы Германии.

В рамках учрежденного в 2000 г. Энергетического диалога между Россией и ЕС поставлена цель создания энергетического партнерства, основанного на интеграции энергетических рынков России и ЕС. Принятая в мае 2005 года на 15-м саммите Россия-ЕС дорожная карта Общего экономического пространства предусматривает «сближение энергетических стратегий, политик и законодательных мер».3 Изучение правил регулирования газовой отрасли ЕС является необходимым условием для надлежащего определения взаимоприемлемых путей сближения законодательств России и Сообщества в данной области.

Знание правовых аспектов создания единого газового рынка ЕС является практически важным для российских предприятий, осуществляющих деятельность на газовом рынке Сообщества. Как поставщик газа, так и компании, заинтересованные в инвестировании в газовый сектор ЕС, должны иметь возможность адекватно оценить новые риски и возможности, которые несет динамично развивающееся европейское.

1 Green Paper «Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply» // COM (2000) 769 final. — P. 41.

2 Cm. http://www.gazo .ru/ru/main/publication/index.shtm1?id=221&offset=0.

3 Press Release of Council of European Union «15th EU-Russia Summit, Moscow 10 May 2005» // http://www.delrus.cec.eu.ibt/eu/images/pText pict/465/Press%20release.doc энергетическое право. Фактически территориальная сфера действия правил Сообщества выходит за пределы двадцати пяти государств-членов ЕС, поскольку ими руководствуются также кандидаты на вступление в Сообщество (Румыния, Болгария, Турция, Хорватия). Рецепция норм Сообщества происходит и в рамках учрежденных ЕС механизмов взаимодействия по вопросам энергетики со странами Юго-восточной Европы и Средиземноморского бассейна. Таким образом, процесс построения единого, основанного на общих правилах, газового рынка не ограничен рамками ЕСон распространяется на соседние с Сообществом страны, в результате чего на наших глазах возникает крупнейший в мире региональный рынок газа, включающий более 30 государств с общим населением свыше 600 миллионов человек.4.

В обоснование актуальности исследования европейского опыта объединения национальных газовых рынков, можно также указать на намечающиеся интеграционные процессы в газовой отрасли на постсоветском пространстве (в рамках Содружества независимых государств и Единого экономического пространства). Правовые механизмы, используемые Сообществом для превращения изолированных друг от друга рынков в единое целое, могут иметь практическую применимость в контексте указанных процессов.

Степень разработанности темы в научной литературе. В отечественной литературе до настоящего времени не было предпринято попытки комплексного исследования правовых аспектов создания единого газового рынка ЕС. Отдельные аспекты данной темы рассматривались фрагментарно в трудах российских специалистов в области энергетической политики и экономики С. З. Жизнина и A.A. Конопляника, диссертационных работах Б. Д. Селяндина, П. А. Сергеева и A.A. Шкуты. В российской юридической литературе отдельные аспекты затронуты в работах В. Н. Кокина и А. И. Перчика и в учебниках по европейскому праву под редакцией С. Ю. Кашкина и JI.M. Энтина. В зарубежной литературе тема исследована более подробно. Поскольку процесс построения единого газового и электроэнергетического рынка ЕС был инициирован в конце 1980;х — начале.

4 Там же. Р. 30−31. Евро-средиземноморский энергетический форум, объединяющий ЕС и 12 государств средиземноморского бассейна (Алжир, Кипр, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Мальта, Марокко, Палестинская Автономия, Сирия, Тунис и Турция), был основан в 1997. Афинский процесс по сотрудничеству в области энергетики между ЕС и 8 странами Юго-восточной Европы (Албания, Босния и Герцеговина, Болгария, Македония, Греция, Турция, Хорватия, Румыния, Косово) был инициирован в 2002 г.

1990;х годов, первые исследования относятся к этому времени и принадлежат перу таких видных специалистов по европейскому энергетическому праву, как Т. Вальде, Д. Макдугалл, П. Слот и Л. Ханчер. Принятие в 1998 г. Первой газовой директивы, активизировало научный анализ данной темы. Существенный вклад в ее исследование внесли К. Арнольд, П. Камерон, М. Роггенкамп и Р. Тадвэй. Большое значение имеют труды специалистов по конкурентному праву ЕС, таких как А. Никпэй, Л. Риттер, Р. Уиш, Д. Фолл и К. Чайлд. С принятием в 2003 г. Второй газовой директивы актуальность литературы, написанной на тот момент, в существенной части утрачивается. Специального детального исследования данной темы, как оно содержится в настоящей работе, в зарубежной литературе не проводилось.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа средств, используемых европейским правом для интеграции газовых рынков государств-членов, выявить последствия, которые процесс построения единого газового рынка влечет для участников газовой отрасли, раскрыть проблемы, связанные с данным процессом, и определить возможные пути их решения.

Для достижения указанной цели в работе определены следующие задачи:

— проанализировать правила Договора о ЕС, их актуальную и потенциальную применимость в качестве средств создания единого газового рынка;

— изучить акты вторичного права ЕС, гармонизирующие правила в газовой сфере, оценить тенденции дальнейшего развития вторичного права в газовой сфере;

— исследовать правила функционирования Мадридского форума, правовую природу принимаемых им решений и их воздействие на процесс интеграции газовых рынков государств-членов.

Исследование в полной мере отвечает критерию новизны в отечественной науке. Впервые в российской юридической литературе в таком объеме предметом специального научного исследования стали правовые аспекты создания единого газового рынка ЕС. В зарубежной юридической литературе исследованию выбранной темы хотя и уделено внимание, но основные труды касаются энергетического права в целом и не содержат детального и глубокого анализа регулирования газовой отрасли. Этот пробел автор постарался устранить в настоящей работе. Поскольку законодательство и практика, касающиеся газового рынка ЕС, подвержены динамичным изменениям, основные из которых связаны с принятием в 2003 г. Второй газовой директивы ЕС, литература, написанная на тот момент по выбранной теме, во многом перестала быть актуальной. В свою очередь, настоящая работа в полной мере отражает изменившиеся реалии правового регулирования газовой отрасли ЕС, что также подтверждает ее новизну.

Объектом исследования является процесс интеграции в отдельном секторе экономики ЕС — газовой промышленности.

Предметом исследования являются правовые аспекты процесса построения единого газового рынка ЕС. Динамичное развитие вторичного права, регулирующего отношения в газовой сфере, в некоторой степени, осложнило работу над темой. При ознакомлении с диссертацией следует исходить из того, что основная часть содержащейся в ней информации, актуальна по состоянию на 1 августа 2005 г., при этом автор постарался отразить перспективы и тенденции дальнейшего развития нормативно-правового регулирования газовой отрасли ЕС.

Теоретической основой исследования стали труды С. З. Жизнина, С. Ю. Кашкина, В. Н. Кокина, A.A. Конопляника, А. И. Перчика, Б. Н. Топорнина, A.A. Шкуты, JI.M. Энтина и не переведенные на русский язык труды таких специалистов в области энергетического, конкурентного права и энергетической политики ЕС, как М. Альберте, К. Арнольд, М. Арентсен, Д. Герадин, Т. Вальде, П. Камерон, Д. Макдугалл, JI. Ритгер, М. Роггенкамп, П. Слот, Р. Тадвэй, Р. Уиш, JI. Ханчер, К. Чайлд, Д. Штерн, Х. Эстрада и др.

Методологической основой исследования являются труды российских и зарубежных юристов. В качестве научных методов автор использовал историко-правовой, сравнительно-правовой метод и метод обобщений.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что оно предоставляет возможность на примере относительно недавно инициированного процесса интеграции в отдельно взятом секторе экономики ЕС проанализировать использование выработанных европейским правом механизмов и концепций для правового оформления данного процесса.

Практическая значимость исследования определяется факторами, обосновывающими его актуальность. Диссертация в систематизированном виде содержит информацию, необходимую для того, чтобы российские предприятия могли оценить правовые возможности и риски, связанные с ведением деятельности на газовом рынке ЕС в условиях либерализации. Некоторые положения, выводы и рекомендации, представленные в диссертации, могут иметь практическую применимость в рамках Энергетического диалога между Россией и ЕС, при разработке внешнеполитического курса в сфере энергетической политики, в контексте интеграционных процессов в газовой сфере на постсоветском пространстве и развития российского энергетического законодательства. Диссертация может быть использована при чтении курсов энергетического права зарубежных стран и при подготовке документов справочно-методического характера.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Интеграция газовых рынков государств-членов инициирована в исторически сложившихся условиях естественно-монопольной вертикально-интегрированной структуры газовой промышленности. Основным инструментом интеграции является либерализация доступа к газовой системе не аффилированных с ее собственником поставщиков («третьих лиц»). Механизм, обеспечивающий свободный доступ третьих лиц, радикально меняет расстановку сил в отрасли, правовое положение участников рынка, структуру отношений между ними и оказывает существенное воздействие на инвестиционный климат.

2. Специфической функцией, которую призвана выполнять газовая промышленность, является бесперебойное снабжение потребителей газом по разумным ценам («обеспечение надежности поставок»). Данная функция рассматривается европейским правом как соображение общественной безопасности, имеющее приоритет перед соображениями свободного рынка. Формула, гарантирующая одновременное достижение цели обеспечения надежности поставок и цели свободного рынка в газовой сфере, на настоящий момент не определена в европейском праве.

3. Европейская комиссия и Суд ЕС по-разному относятся к возможности признания правомерными ограничений торговли и конкуренции, необходимых для обеспечения надежности поставок. Комиссия выступает в роли авангарда либерализации и стремится устранить максимально широкий круг ограничений, в то время, как Суд ЕС склонен занимать более консервативную позицию, что влечет осторожность Комиссии в формальном применении правил Договора для борьбы с барьерами в газовом секторе и предпочтительное использование процедур неформального урегулирования.

4. Сбалансированное достижение целей интеграции и обеспечения надежности поставок зависит, в первую очередь, от способности Сообщества создать стабильность для производителей — экспортеров. Критерием стабильности для производителей является надежность спроса, определенная автором, как способность получать на долгосрочной основе гарантированную прибыль, позволяющую окупать вложенные в проекты освоения месторождений инвестиции. В работе обоснована целесообразность введения специального правового режима, гарантирующего стабильность для долгосрочных контрактов на поставку и транзит газа.

5. Либерализация несет существенные риски для инвестиций в развитие европейской газовой системы, основными из которых является риск неправильного планирования и непривлекательного тарифа. От способности государств-членов и регулирующих органов снизить данные риски зависит частная инициатива в секторе, отсутствие которой вряд ли сможет быть адекватно компенсировано мерами государственного вмешательства.

6. Лежащее в основе интеграционных усилий ЕС допущение о том, что создание максимальных юридических гарантий для свободной трансграничной торговли газом способно привести к ее реальному развитию, не находит фактического подтверждения. Даже устранение всех барьеров на пути свободного движения газа и конкуренции в газовой сфере не гарантирует увеличения трансграничной торговли, поскольку препятствия могут лежать в социально-экономической плоскости и не иметь правового решения.

7. Используемая Сообществом стратегия поэтапной интеграции газовых рынков государств-членов и «ступенчатого» развития законодательства, делает проблематичной оценку того, как, в конечном счете, будут сформулированы «правила игры» в европейской газовой отрасли. У разных государств-членов разные взгляды на текущий процесс интеграции и целесообразность, формы и методы его продолжения. Широкое распространение получает скептический взгляд на возможности использования принципов свободного рынка в газовой сфере ЕС.

8. В работе сделан вывод о том, что торговля, как направление деятельности в европейской газовой отрасли, связана с наименьшими юридическими рисками. Самые значительные юридические риски связаны с инвестированием в существующие объекты европейской газовой системы.

9. Перенос европейского опыта реформирования газовой отрасли на российскую почву мог бы быть неправильным и опасным. Во-первых, в самом Сообществе отсутствует однозначное мнение о последствиях либерализации. Во-вторых, причины, лежащие в основе реформирования газовой отрасли ЕС (а, соответственно, и преследуемые цели), имеют мало общего с российской действительностью.

Апробация результатов исследования осуществлена в 6 опубликованных научных работах автора общим объемом 4,1 печатных листа. Отдельные положения исследования были представлены в докладах и выступлениях автора на семинарах и международных конференциях, проведенных Рабочей группой «Энергетика и Право» МГИМО (У) МИД РФ в 2005 г., а также на семинарах, проведенных в 2004 -2005 гг. Рабочей группой по имплементации газовых директив ЕС Газового центра ЕЭК ООН.

Структура настоящей работы состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии. Первая глава посвящена анализу правовых средств, предоставляемых первичным правом для выполнения задачи построения единого газового рынка. Три параграфа, содержащиеся в данной главе, посвящены анализу, соответственно, правил о свободном движении товаров, о конкуренции и о Трансъевропейских энергетических сетях, как правовых средств устранения барьеров на пути построения единого газового рынка. Вторая глава посвящена анализу правовых средств, предоставляемых вторичным законодательством, для интеграции газовых рынков государств-членов. Глава включает в себя шесть параграфов, посвященных анализу положений Газовой директивы, — главного правового акта, регулирующего процесс построения единого газового рынка. Третья глава посвящена изучению рекомендательных решений Мадридского форума и анализу остающихся правовых проблем на пути создания единого газового рынка.

Заключение

содержит выводы, корреспондирующие поставленной цели исследования, и рекомендации автора.

Заключение

.

Исследование правовых аспектов инициированного в конце 1980;х годов и не завершенного по настоящее время процесса построения единого газового рынка ЕС привело автора к следующим основным выводам, корреспондирующим поставленной во введении цели.

1) Правовые средства построения единого газового рынка и их соотношение.

Основным правовым средством построения единого газового рынка стало вторичное законодательство, дополняемое практикой применения правил Договора и неформальной гармонизацией правил в рамках Мадридского форума. Соотношение ролей, которые в контексте рассматриваемой темы играют правила Договора и правила вторичного законодательства, может быть охарактеризовано посредством двух формул, определяющих соотношение первичного и вторичного права: общийспециальный актприоритетный — подчиненный акт.

Общий — специальный акт.

Договор как акт общего характера является правовой основой для борьбы с теми барьерами на пути построения единого газового рынка, которые не охвачены вторичным законодательством. С принятием Газовой директивы, установившей позитивную обязанность государств-членов по открытию газовых рынков, исторически сложившиеся административные барьеры в виде исключительных прав на импорт и экспорт газа уходят в историю. Однако это не исключает возможности появления административных барьеров в иных формах, и правила Договора о свободе движения товаров будут служить средством борьбы с ними.

Поскольку основным предметом регулирования Директивы стали отношения по доступу к газовой системе, сфера применения правил Договора о запрете злоупотребления доминирующим положением (статья 82) в качестве средства борьбы с барьерами в доступе, сузится. Наибольший потенциал для дальнейшего применения представляют собой правила Договора о запрете антиконкурентных соглашений (статья 81), а также правила, регулирующие государственную помощь (статьи 87,88). Применение последних определено Комиссией как приоритетное направление конкурентной политики ЕС. Правила о контроле за слияниями предприятий также играют возрастающую роль в контексте построения единого газового рынка, поскольку газовые предприятия рассматривают слияния как форму защиты от экономических рисков, сопряженных с процессом либерализации.

При применении правил Договора и правил о контроле за слияниями Комиссия стремится в наиболее полном объеме воплощать в жизнь принципы вторичного законодательства и стандарты, выработанные в рамках Мадридского форума. В этой связи Комиссия руководствуется не формальным подходом по запрещению ограничивающих конкуренцию мер и наложению штрафов на нарушителей, а предпочитает использовать переговорный подход с тем, чтобы предприятия добровольно модифицировали данные меры посредством принятия проконкурентных обязательств, способствующих наиболее полной реализации вышеуказанных принципов и стандартов. Такая стратегия позволяет Комиссии добиваться от предприятий тех действий (например, развитие газовой инфраструктуры), которые не всегда могут быть достигнуты посредством принуждения. В то же время политика нового комиссара по делам конкуренции свидетельствует о вероятном переходе от «политики пряника» к «политике кнута» в применении Комиссией правил конкуренции в газовом секторе.

Отдельным пунктом в повестке построения единого газового рынка стоит вопрос об устранении технических барьеров на пути трансграничного движения газа. Правовая основа для его решения заложена в правилах Договора о политике Трансъевропейских энергетических сетей, которые позволяют оказывать поддержку газовым проектам, наделенным статусом «общего интереса».

Приоритетный — подчиненный акт.

Помимо того, что Договор в силу своего общего характера предоставляет основу для борьбы с барьерами, не охваченными вторичным законодательством, он также, в силу принципа иерархического верховенства и прямого действия, оставляет как за государствами-членами, так и за частными лицами право ссылаться в обоснование правомерности барьеров в газовой сфере на установленные им изъятия, даже, если они не предусмотрены вторичным законодательством. Общий принцип, из которого исходит Договор, состоит в том, что на пути свободы движения товаров и трансграничной конкуренции запрещены все барьеры, за исключением тех, которые оправданы достижением определенных признаваемых Сообществом общественно полезных целей. Это исключение играет огромную роль применительно к энергетическому сектору, в котором такой общественно полезной целью является надежность поставок, которая рассматривается как имеющее измерение публичного интереса соображение общественной безопасности.304 Соответственно, ограничения в газовой сфере, необходимые для выполнения указанной цели, могут быть признаны правомерными на основании либо статьи 30, либо статьи 86 (2) Договора. Практика показывает, что Комиссия и Суд ЕС, являясь оба институтами, воплощающими наднациональное начало в Сообществе, склонны по разному относиться к возможности применения данного исключения в энергетической сфере. Если Комиссия настроена на его строго ограничительное толкование, то Суд ЕС склонен оставлять большую свободу для маневра тем лицам, которые на него ссылаются.

С принятием вторичного законодательства возможности государств-членов обосновывать ограничения свободы движения газа статьей 30 Договора ограничены необходимостью получения одобрения Комиссии. В то же время наличие у государств-членов суверенного права возлагать на газовые предприятия обязанности по обеспечению надежности поставок, в отсутствие гармонизации их содержания, порядка выполнения и правил финансирования, оставляет достаточный потенциал для признания правомерными на основании статьи 86 (2) Договора ограничений, необходимых для выполнения указанных обязанностей. Помимо указанных статей Договора, выработанное Судом ЕС правило «объективных оправданий» предоставляет основу для признания правомерными барьеров в доступе к газовой системе на тех основаниях, которые могут быть недопустимыми с точки зрения вторичного законодательства.

Отсутствие ясности о соотношении постулированной вторичным законодательством цели построения единого газового рынка и предусмотренных Договором и практикой его применения изъятий дает основание признать.

304 «.к общим правилам о свободе движения и конкуренции в Договоре содержатся исключения, которые могут быть истолкованы таким образом, что энергетический сектор рассматривается отдельно и не может подчиняться обычному или полному применению этих правил в конкретных делах». Energy Law in Europe: National, EU and International Law and Institutions / edited by M. Roggenkamp et al. — Oxford University Press, 2001.-P. 222. справедливым утверждение о том, что «соотношение целей энергетической политики, таких как надежность поставок и единый рынок до сих пор надлежащим образом не определено в праве Сообщества».305.

Динамичное развитие вторичного законодательства.

Вторичное законодательство ЕС, регулирующее процесс построения единого газового рынка, не является статичным. Первая газовая директива была принята в 1998 г., и уже через пять лет была принята ныне действующая Вторая газовая директива, которая ввела более эффективные меры по созданию единого газового рынка. Время, выделенное на имплементацию Второй газовой директивы, наполовину меньше времени, которое было предусмотрено для имплементации ее предшественницы.

Налицо тенденции, свидетельствующие о том, что «acquis communautaire» в газовой сфере, с высокой степенью вероятности, может получить дальнейшее развитие. Поскольку принятие актов вторичного законодательства, регулирующих газовую сферу, находится в совместной компетенции Сообщества и государств-членов и должно отвечать принципу субсидиарности, границы такого развития зависят, по общему правилу, от наличия квалифицированного большинства голосов государств-членов.

Во-первых, на повестке дня стоит принятие разработанного на основании решений Мадридского форума проекта Регламента о доступе к газотранспортным сетям. Нельзя исключать того, что в дальнейшем юридическая сила будет придана также и иным решениям Мадридского форума.

Во-вторых, не исключено, что ныне действующая Газовая директива может быть в дальнейшем изменена с целью принятия более эффективных мер. Катализатором предложений по изменению Газовой директивы может стать детальный отчет о построении единого газового рынка, который должен быть подготовлен Комиссией к концу 2005 г. К этому же времени должно быть завершено конкурентное расследование газовой отрасли, которое позволит выявить остающиеся барьеры на пути свободной конкуренции в данной отрасли.

303 Gunst А. Указ.соч. Р. 469.

2) Последствия построения единого газового рынка для правового положения участников газовой отрасли, содержания и структуры отношений между ними.

Открытие газовых рынков государств-членов и эволюция контрактных структур

Широко сформулированная в Газовой директиве обязанность государств-членов по открытию рынков означает, что до 1 июля 2007 г. должны быть устранены не только создаваемые государствами-членами, но и создаваемые частными лицами барьеры, препятствующие свободе выбора покупателя. Имплементация Директивы повлекла отмену исключительных прав в газовой сфере и эволюцию применяемых в государствах-членах структур контрактов между европейскими торговыми компаниями и потребителями. На смену долгосрочным контрактам с условием «бери или плати» приходят краткосрочные контракты, которые могут быть прекращены покупателем с предварительным уведомлением поставщика. В ряде государств-членов получают распространение так называемые «газовые биржи», представляющие собой физическое или виртуальное место пересечения спроса и предложения газа, на которых возможно совершать «разовые» сделки купли-продажи газа. Однако, долгосрочные контракты обещают продолжать играть доминирующую роль, но с учетом определенных изменений.

Свободный доступ третьих лиц к газовой системе как основной инструмент интеграции.

Основная идея, заложенная в Газовой директиве, состоит в том, что интеграция газовых рынков в условиях исторически сложившейся вертикально-интегрированной структуры газовой промышленности не возможна без радикальной либерализации доступа к газовой системе не аффилированных с ее собственником лиц («третьих лиц»), которая рассматривается как необходимая предпосылка и основной инструмент создания единого газового рынка. Существенно развивая и ужесточая концепцию доступа третьих лиц, выработанную практикой применения статьи 82 Договора, Директива устанавливает, что основанное на принципах объективности, прозрачности, отсутствия дискриминации и отражения затрат, право третьих лиц на доступ (т.е. получение определенного объема пропускной способности системы и соответствующих услуг по доставке/хранению газа), становится общим правилом.

Введение

регулируемого режима доступа к основным объектам газовой инфраструктуры означает переход от традиционно используемого конкурентным правом последующего контроля за условиями доступа, который имеет целью пресечение на индивидуальной основе выявленных нарушений, к предварительному контролю, направленному на предотвращение нарушений конкуренции.

Кардинальным образом меняет исторически сложившийся облик европейской газовой отрасли, введенный Директивой механизм обеспечения права третьих лиц на доступ, который включает в себя учреждение независимых регулирующих органов и структурные преобразования вертикально-интегрированных газовых компаний.

Центральная роль регулирующих органов.

Полномочия регулирующих органов по утверждению условий доступа к газовой системе, надзору за выполнением Директивы, а также консультативные функции в рамках Европейской группы по регулированию электроэнергетики и газа позволяют говорить о регулирующих органах, как о новом центре силы на газовом рынке ЕС. Регулирующие органы находятся в середине условного треугольника, углами которого являются Сообщество, государства-члены и промышленность. С одной стороны, они оказывают содействие государствам-членам в разработке мер, имплементирующих Директиву, исходя из наилучших стандартов, согласованных на Мадридском форуме. С другой стороны, они обеспечивают выполнение промышленностью требований законодательства, имплементирующего Директиву, а также содействуют добровольному выполнению рекомендательных решений Мадридского форума. Активное взаимодействие регулирующих органов с Комиссией способно усилить их независимость в отношениях с государствами-членами. Практика работы регулирующих органов в рамках Мадридского форума показывает, что они вместе с Комиссией составляют авангард либерализации газового рынка ЕС. Не исключено, что государства-члены, которые ранее были склонны прислушиваться к мнению национальной промышленности и настороженно относились к инициативам Комиссии, в дальнейшем будут принимать во внимание также точку зрения регулирующих органов. Интенсивное горизонтальное взаимодействие регулирующих органов в рамках Совета европейских регуляторов энергетики и Европейской группы по регулированию электроэнергетики и газа должно помочь неформальной гармонизации стандартов регулирования в разных государствах-членах и способствовать появлению общей «культуры регулирования» в газовом секторе ЕС, даже в отсутствие единого для всех государств-членов регулирующего органа.

Разъединение вертикально-интегрированных газовых компаний.

Предусмотренные Директивой меры структурного реформирования вертикально-интегрированных газовых компаний, направленные на отделение естественно-монопольного от конкурентных видов деятельности, вместе с установлением правил, гарантирующих конфиденциальность информации, полученной от третьих лиц, имеют целью снижение экономических стимулов и сокращение практических возможностей для дискриминации третьих лиц. Юридически и функционально независимые операторы системы становятся самостоятельными участниками газового рынка, которые оказывают услуги по доставке газа и развивают систему при минимальном влиянии со стороны своих аффилированных лиц.

3) Остающиеся проблемы на пути построения единого газового рынка.

Несмотря на увеличивающуюся практику применения правил Договора к отношениям в газовом секторе, имплементацию Газовой директивы и прогрессирующую гармонизацию коммерческих и технических стандартов в рамках Мадридского форума, развитие торговли газом между государствами-членами оставляет желать лучшего. В третьем параграфе Главы 3 рассмотрены возможные объяснения отсутствия прогресса в развитии торговли. С одной стороны, объяснением может быть невыполнение некоторыми государствами-членами требований по имплементации Газовой директивы, недостаточная эффективность предусмотренных Директивой мер, а также недостаточная активность применения правил конкуренции. С другой стороны, отсутствие прогресса в развитии трансграничной торговли газом может быть объяснено социально-экономическим фактором, не имеющим правового решения. Создание единого газового рынка де-юре не может гарантировать, что такой рынок появится де-факто, поскольку последнее во многом зависит от субъективного желания участников рынка пользоваться возможностями открытого рынка. Лежащее в основе предпринимаемых Сообществом усилий по интеграции газовых рынков государств-членов, предположение о том, что создание максимальных юридических гарантий для свободной торговли газом создаст стимулы для ее реального развития, на настоящий момент не находит достаточного фактического подтверждения.

Первостепенно важной является проблема соотношения процесса построения единого газового рынка и обеспечения надежности поставок. Ее надлежит рассматривать через призму оценки влияния, которое риски, сопутствующие процессу интеграции, могут оказать на инвестиционную привлекательность газовой отрасли ЕС.

4) Риски и возможности, которые создает процесс интеграции газовых рынков государств-членов для участников газовой отрасли.

В третьем параграфе Главы 3 детально рассмотрены правовые риски, порождаемые интеграцией газовых рынков государств-членов, для инвестиций с точки зрения двух групп участников газовой отрасли: европейских компаний (внутреннее измерение) и производителей-экспортеров (внешнее измерение).

Общим для всех участников газовой отрасли является риск нестабильности законодательства и непредсказуемости того, какими, в конечном счете, будут правила, регулирующие отношения в газовом секторе ЕС. Рамочный характер Директивы оставляет государствам-членам гибкость в выборе форм и методов имплементации в национальные законодательства, что создает риск ее неединообразного применения в разных государствах-членах, который в определенной степени смягчается, но в полной мере не устраняется разъяснениями Комиссии и процессом гармонизации в рамках Мадридского форума.

Внутреннее измерение обеспечения надежности поставок связано с рисками при инвестировании в развитие газовой инфраструктуры внутри ЕС. К рискам относятся риск непривлекательного тарифа и риск неправильного планирования развития газовой системы. Определяющим фактором для снижения указанных рисков является то, как регулирующие органы будут работать на практике, и на каких условиях государства-члены будут возлагать на газовые предприятия обязанности по оказанию услуг в общественном интересе.

Внешнее измерение обеспечения надежности поставок связано с рисками при инвестировании в развитие инфраструктуры добычи газа для поставок в ЕС и транзитными рисками. К рискам относятся конкурентно-правовой риск и риск неблагоприятного изменения условий транзита. От снижения данных рисков во многом зависит надежность спроса, понимаемая в настоящей работе, как способность производителей получать на долгосрочной основе гарантированную прибыль, позволяющую окупить вложенные в проекты освоения месторождений инвестиции и, в конечном счете, привлекательность рынка ЕС для производителей. Стоящая перед Сообществом задача построить единый газовый рынок и при этом не нанести ущерб надежности поставок, должна рассматриваться в контексте растущей зависимости Сообщества от импорта газа, в связи с чем целесообразным представляется введение обеспечивающего стабильность правового режима для долгосрочных контрактов на поставку газа между производителями и европейскими торговыми компаниями и для транзита газа через территории государств-членов ЕС.

Основной возможностью, которую процесс открытия газовых рынков несет для производителей газа, является возможность прямого выхода на европейского потребителя. Свободный доступ к газовой системе ЕС позволяет продавать газ, не имея в собственности объекты газовой системы. Учреждение производителями маркетинговых компаний в ЕС, способных оперативно реагировать на динамику рынка, заключать контракты с потребителями, заказывать услуги по доставке и хранению газа, является направлением, связанным с меньшими юридическими рисками, чем приобретение существующих объектов европейской газовой системы.

За рамками исследования остался анализ экономических аспектов интеграции газовых рынков государств-членов. Создание единого газового рынка не является самоцелью, оно призвано обеспечить снижение цен на газ и, тем самым, повысить конкурентоспособность энергоемких отраслей экономики ЕС в мировом хозяйстве. Вопрос о том, насколько интеграционные меры способны выполнить данную экономическую задачу, не входит в предмет исследования настоящей работы.

На основе сделанных выводов, автор предлагает следующие рекомендации. 1) С точки зрения развития российско-европейского сотрудничества в газовой сфере, было бы целесообразно принять во внимание следующие соображения:

— Динамично проводимое реформирование газовой отрасли ЕС требует внимательного наблюдения за процессом подготовки и принятия законодательных и рекомендательных решений Сообщества на предмет оперативного выявления их возможных последствий для торговой и инвестиционной деятельности российских участников на европейском газовом рынке. Российские участники могут быть вовлечены в процесс подготовки указанных решений как в контексте широких публичных дискуссий, предшествующих принятию актов вторичного законодательства, так и в рамках Мадридского форума при принятии рекомендательных решений. Удобной платформой для обсуждения проектов законодательных актов и рекомендательных решений, регулирующих газовый рынок ЕС, мог бы стать Энергетический диалог между РФ и ЕС, который в настоящее время не использует в полной мере возможности по сотрудничеству в данном вопросе.

— Важной задачей является сохранение на долгосрочной основе стабильной доли российского газа на рынке ЕС, позволяющее развивать российскую газовую отрасль и наполнять государственный бюджет. Это диктует целесообразность обеспечения юридической стабильности как для контрактов на транзит газа через территории государств-членов ЕС, так и для контрактов на поставку газа европейским торговым компаниям. От того, насколько в меняющихся законодательных условиях Сообщество будет способно обеспечить правовую стабильность надежности спроса, во многом зависит привлекательность европейского рынка для производителей и, соответственно, надежность поставок газа в ЕС. Создание правовой стабильности для транзита газа является предметом переговоров между РФ и ЕС в рамках обсуждения проекта Протокола по транзиту к Энергетической хартии. Возможным механизмом создания конкурентно-правовой стабильности для долгосрочных контрактов на поставку газа могло бы стать принятие Сообществом специального блокового изъятия на основании статьи 81 (3) Договора в отношении условия о долгосрочное&tradeи условия «бери или плати» в контрактах между производителями и европейскими торговыми компаниями (данные условия являются необходимыми для финансирования освоения газовых месторождений). Также следует учитывать, что Комиссия имеет право по своей собственной инициативе, в случае, когда этого требует публичный интерес Сообщества, принимать решения о неприменении правил конкуренции к конкретным контрактам. Обсуждение вопроса о выдаче таких решений в отношении долгосрочных контрактов, выполняющих стратегически важную задачу по обеспечению надежности газовых поставок в ЕС, представляется обоснованным.

2) Оценка рисков и возможностей, которые процесс построения единого газового рынка ЕС несет для российских участников, привела автора к выводу о целесообразности учета следующих соображений:

— Процесс создания единого газового рынка ЕС расширяет юридические возможности российского производителя для прямого выхода на потребителей ЕС. Открытие рынков государств-членов и свободный доступ третьих лиц к европейской газовой системе позволяет продавать газ, не имея в собственности объекты газовой системы. Прямой выход на крупных конечных потребителей и на региональных дистрибьюторов газа может, как представляется, быть экономически привлекательным. В этой связи целесообразным представляется определение целевых рынков и разработка сценариев прямого выхода на европейских потребителей, которые могут предусматривать учреждение маркетинговых компаний, способных оперативно реагировать на динамику европейского рынка.

— Инвестору следует учитывать существенное ограничение собственника объектов газовой системы ЕС в контроле за доступом к ним третьих лиц и в определении условий доступа. Статус собственника объекта газовой системы, по общему правилу, не дает преимуществ перед третьими лицами в отношении доступа к данному объекту. Условия доступа, включая тариф, взимаемый за доступ, подлежат утверждению независимым регулирующим органом. Риск при инвестировании в объекты газовой системы ЕС состоит также в том, что государства-члены могут возлагать на собственника объекта газовой системы обязанности по оказанию услуг в общественном интересе, включая обязанности по внесению инвестиций в развитие системы. Данный риск представляется ощутимым в свете растущего спроса на газ в ЕС, который потребует значительного развития существующей европейской газовой системы. В отношении новых крупных объектов газовой инфраструктуры ситуация иная: при инвестировании в строительство новых объектов возможно, при определенных условиях, применение специальных правил, позволяющих собственнику иметь более высокую степень контроля.

— При разработке проектов строительства газовой инфраструктуры, соединяющей РФ и ЕС, следует оценивать возможность получения политической и финансовой поддержи Сообщества в рамках политики Трансъевропейских энергетических сетей. Финансовые инструменты для оказания поддержки включают в себя помимо относительно незначительного бюджета Трансъевропейских энергетических сетей также средства ТАСИС, ИНТЕРРЕГ, Европейского инвестиционного банка, Европейского инвестиционного фонда и некоторые другие инструменты.

— При заключении контрактов на поставку и на транспортировку газа в ЕС следует стремиться к тому, чтобы их сроки совпадали, во избежание риска неполучения доступа к дефицитной пропускной способности (в случае, если срок контракта на транспортировку меньше, чем срок контракта на поставку) и риска утраты права пользования неиспользуемой пропускной способностью (в случае, если срок контракта на транспортировку больше, чем срок контракта на поставку).

3) С точки зрения применимости опыта ЕС в контексте развития российского законодательства, регулирующего газовую отрасль, по мнению автора, следует учитывать следующее:

— Направления и средства реформирования, предлагаемые некоторыми проектами концепции реформирования газовой отрасли России содержат элементы, сходные с применяемыми в ЕС. В этой связи следует отметить, что причины, лежащие в основе реформирования газовой отрасли ЕС (а, соответственно, и преследуемые цели) имеют мало общего с российской действительностью. В ЕС реформирование было инициировано в ситуации высоких цен на энергию и призвано, через сопутствующее интеграции увеличение конкуренции, снизить цены и повысить конкурентоспособность европейской экономики на мировом уровне. В России основной является проблема недостаточности инвестиционных ресурсов в развитие газовой отрасли. Соответственно, меры, которые надлежит принять в контексте обсуждаемого реформирования, должны, как представляется, быть пропорциональны решению именно этой проблемы.

Важным и недостаточно проанализированным в контексте обсуждения российских концепций реформирования газовой отрасли является вопрос о механизмах, которые позволили бы в условиях конкурентного рынка обеспечить выполнение социально-значимых задач (в частности, таких, как обеспечение надежности поставок социально незащищенным потребителям, развитие регионов, защита окружающей среды). Очевидно, что в условиях конкурентного рынка у поставщиков основным мотивом поведения будет минимизация затрат и, соответственно, выполнение такого рода задач, будучи лишенным достаточных экономических стимулов, может быть поставлено под угрозу. В ЕС данный вопрос является узловым в дискуссии о реформировании газовой отрасли. Сообщество на законодательном уровне признает приоритет социально-значимых задач перед требованиями свободной конкуренции. Практическим последствием такого признания является наделение предприятий, на которые возложено выполнение обязанностей по оказанию услуг в общественном интересе, особым статусом, позволяющим им иметь необходимую защиту от правил конкуренции для эффективного выполнения данных обязанностей. Целесообразность использования соответствующего правового механизма в России представляется вполне обоснованной.