Актуальность исследования. Жилищные отношения, «то есть отношения, связанные с удовлетворением потребности в жилье, всегда имели весьма важное значение в жизни человеческого общества. Жилище — это не только предмет комфорта или удобства, но, прежде всего — предмет, определяющий условия существования человека"1. Жилище является одним из главнейших материальных условий жизни любого человека наряду с пищей, одеждой, водой и т. д. Потребность человека в жилье возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, то есть носит постоянный характер. В нашей стране удовлетворение гражданами своей потребности в жилье традиционно было одной из самых острых и трудно разрешаемых проблем. С переходом нашей страны к рыночным отношениям жилищная проблема еще более обострилась и в значительной мере приобрела политический характер. Это объясняется множеством причин. Прежде всего, имущественной дифференциацией населения страны и существенным сокращением строительства государственного и муниципального жилья. Кроме этого, к тем гражданам, которые состояли на учете в очереди в качестве нуждающихся в жилом помещении, добавились сотни тысяч беженцев, вынужденных переселенцев, лиц, лишившихся жилого помещения в результате межнациональных конфликтов. Сейчас уже даже самый наивный человек понимает, что государство экономически не в состоянии обеспечить всех нуждающихся граждан бесплатным жильем. Жилищная реформа, как отмечает П. В. Крашенинников, является одним из условий перехода к цивилизованным рыночным отношениям2.
Конституция Российской Федерации в статье 40 провозглашает право каждого гражданина России на жилище3. В соответствии с указанной нормой «Каждый гражданин имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно.
1 См.: Басин Ю. Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 3.
2 См.: Жилищные права граждан: Закон «Об основах федеральной жилищной политике». Постатейный комментарий / Под общ. ред. П. В. Крашенинникова. М., 1997. С. 3.
3 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993.25 декабря. лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленным законом нормами". Закрепленное в Конституции Российской Федерации право на жилище выражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностей граждан.
Возведение права граждан на жилье в ранг конституционного права соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права и международных договоров Российской Федерации, которые согласно ст. 15 Основного Закона являются составной частью правовой системы права нашей страны.
Согласно ст. 25 Всеобщей декларации прав человека «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья его самого и его семьи"1. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года (ст. 11) также отмечается, что: «Участвующие в настоящем пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду, жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни». Таким образом, следует отметить, что жилищное право затрагивает интересы каждого гражданина.
22 декабря 2004 года Государственной Думой был принят Жилищный коо деке Российской Федерации (далее — Жилищный кодекс РФ или ЖК РФ), который вступил в действие с 1 марта 2005 года. Социально-политические и эконо Резолюция № 217 А (3) Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 года // Российская газета. 1995. 5 апреля.
2 Действующее международное право. Т.2 / Сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 1997. С. 15.
Жилищный кодекс Российской Федерации. Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 года. Федеральный закон № 188-ФЗ от 29 декабря 2005 года (в ред. ФЗ № 199-ФЗ от 31.12.2005) // С3 РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 14- С3 РФ. 2006. № 1.Ст.10. мические изменения, происходящие в нашем обществе, давно требовали принятия кодифицированного нормативного акта, который бы упорядочил регулирование жилищных отношений. Принятие Жилищного кодекса РФ продемонстрировало окончательную смену подходов к сущности социального государства вообще и к реализации права граждан Российской Федерации на жилище в частности. Жилищный кодекс РФ существенно изменил регламентацию отношений, связанных с предоставлением жилых помещений по договору социального найма. В нем получила свое закрепление и развитие конституционная норма, в соответствии с которой жилые помещения по договору социального найма предоставляются только малоимущим и иным указанным в законе гражданам. Значительной корректировке, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, подверглись содержание договора социального найма жилого помещения, а также регламентация изменения и расторжения договора.
Именно поэтому исследование проблем, связанных с общей характеристикой жилищного правоотношения, возникшего вследствие заключения договора • социального найма, характеристика элементов, его составляющих, оснований изменения и прекращения имеет большое теоретическое и практическое значение.
Необходимо отметить, что актуальность избранной для диссертационного исследования темы проявляется в следующих аспектах:
1. Государственно-политический аспект. В связи с тем, что государство гарантирует предоставление жилого помещения по договору социального найма, то есть без взимания платы за его предоставление, только малоимущим и иным, указанным в законе гражданам, необходимо четко определить субъектный состав указанного жилищного правоотношения, основания его возникновения, порядок владения, нормированного пользования и ограниченного распоряжения гражданами предоставленным жилым помещением. Это позволяет обеспечить как частный интерес, так и публичные интересы, то есть интересы всего общества в целом, так как государство заинтересовано в обеспечении сохранности жилищного фонда, целевом использовании жилых помещений, недопущения злоупотреблением своим правом со стороны пользователей жилого помещения. Отличительной чертой жилищного правоотношения социального найма является его стабильность, так как договор социального найма жилого помещения заключается без указания срока его действия. Действующее законодательство одним из важнейших принципов жилищного права провозглашает недопустимость произвольного лишения жилища1. Именно поэтому представляется необходимым проанализировать юридико-фактические основания динамики жилищного правоотношения, которые влекут его возникновение, изменение и прекращение. Предметом рассмотрения также является содержание жилищного правоотношения, возникшего из договора социального найма жилого помещения.
2. Нормотворческий аспект. В связи с принятием Жилищного кодекса РФ в нашей стране начался новый этап развития жилищного законодательства. Жилищным кодексом РФ предусматривается принятие федеральных законов и законов субъектов РФ, а таюке подзаконных нормативных актов, направленных на реализацию существующих в нем норм. Отдельные законы, как на федеральном, так и на региональном уровне уже приняты и вступили в действие. В качестве примера можно привести Закон Свердловской области от 8 июля 2005 года № 96 — 03 «О признании граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда на территории Свердловской области». Однако, работу по кардинальному обновлению жилищного законодательства нельзя признать завершенной. В данном диссертационном исследовании представляется необходимым выработать рекомендации по изменению и дополнению жилищного законодательства, регламентирующего жилищные отношения социального найма. Реализация предложений по совершенствованию жилищного законодательства,.
1 См.: Гонгало Б. М. Основные начала российского жилищного законодательства (комментарий законодательства) // Нотариус. 2005. № 3. С.5- Он же. Комментарий ст. 1 Жилищного кодекса РФ // Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2005. С 21.
2 О признании граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда на территории Свердловской области: Закон Свердловской области. Принят Областной Думой Законодательного Собрания 8 июля 2005 года № 96−03 // Областная газета. 2005. 7 июля. (№ 227−228.). сформулированных в исследовании, будет способствовать более четкой правовой регламентации отношений социального найма жилого помещения.
3. Правоприменительный аспект. Споры, возникающие по вопросам, связанным с заключением, изменением, расторжением договора социального найма жилого помещения, подлежат рассмотрению в судебном порядке. Анализ судебной практики за период, прошедший с момента вступления в силу Жилищного кодекса РФ, свидетельствует о значительном увеличении судебных споров, связанных с договором социального найма жилого помещения. Складывающаяся судебная практика, порой, носит противоречивый характер, так как нет должного единообразия в применении норм жилищного законодательства. Эти обстоятельства вызывают необходимость выработки рекомендаций по правильному и единообразному применению нового жилищного законодательства.
4. Доктринальный аспект. В связи с принятием нового Жилищного кодекса РФ и обновлением жилищного законодательства требуется критическая оценка положений цивилистической науки в исследовании жилищного правоотношения, возникшего из договора социального найма жилого помещения, так как многие теоретические положения, касающиеся этого вопроса, требуют дальнейшего развития.
Степень разработанности темы. Вопросам регулирования отношения, возникшего из договора социального найма жилого помещения, посвящено значительное количество исследований. Автор опирался на научные труды таких ученых как С. И. Аскназий, Ю. Г. Басин, И. Л. Брауде, Б. М. Гонгало, С. М. Корнеев, П. В. Крашенинников, П. И. Седугин, Ю. К. Толстой, В. Ф. Чигир и Других.
Объект исследования — правоотношение социального найма жилого помещения.
Предмет исследования составляет действующее законодательство, регулирующее отношения социального найма жилого помещения, правоприменительная практика, а также научные исследования, посвященные теоретическим проблемам жилищного права.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является проведение комплексного научно-теоретического анализа отношений, возникающих при заключении, изменении, прекращении договора социального найма жилого помещения, их нормативно-правового регулирования с учетом нового жилищного законодательства, выявление имеющихся недостатков действующего законодательства и существующих в нем пробелов и внесение конкретных рекомендаций по совершенствованию соответствующей законодательной базы и практики применения соответствующих норм жилищного законодательства.
Для достижения поставленной цели ставятся следующие задачи:
• изучить действующее законодательство, регулирующее отношения, которые возникают вследствие заключения договора социального найма жилого помещения, пользования предоставленным жилым помещением, основания изменения и прекращения жилищного правоотношения социального найма;
• выявить отличительные черты жилищного правоотношения социального найма и дать его характеристику;
• определить существенные условия договора социального найма жилого помещения;
• раскрыть и изучить содержание жилищного правоотношения социального найма посредством характеристики основных прав и обязанностей нанимателя и наймодателя жилого помещения;
• изучить промежуточный этап развития социальной связи участников правоотношения, а именно — его изменение, определить основания, лежащие в основе модификации жилищного правоотношения, определить признаки, позволяющие отграничить изменение жилищного правоотношения от его прекращения;
• изучить основания и правовые последствия прекращения жилищного правоотношения, сформулировать признаки, позволяющие разграничить такие понятия, как «прекращение правоотношения», «расторжение договора социального найма жилого помещения», «выселение нанимателя из жилого помещения».
• выработать конкретные рекомендации по совершенствованию и применению законодательства, регулирующего указанную разновидность жилищного правоотношения.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования применялись общенаучные методы познания, а также частные методы: исторический, сравнительно-правовой, технико-юридический, системного анализа, формально-логический и другие.
Теоретическую базу исследования составили труды таких ученых, как М. М. Агарков, С. С. Алексеев, С. И. Аскназий, Ю. Г. Басин, H.A. Богданов, М. И. Брагинский, И. Л. Брауде, В. В. Витрянский, Н. П. Воронина, Б. М. Гонгало, В. П. Грибанов, Е. С. Гетман, О. С. Иоффе, С. М. Корнеев, П. В. Крашенинников, O.A. Красавчиков, С. Ф. Кечекьян, В. Н. Литовкин, Б. С. Лесин, И. Б. Марткович, В. Ф. Маслов, А. Е. Мушкин, П. С. Никитюк, А. Й. Пергамент, Г. И. Петрищева, Л. Н. Пчелинцева, А. Г. Потюков, И. П. Прокопченко, П. И. Седугин, В. Р. Скрипко, С. А Степанов, Ю. К. Толстой, Б. Б. Черепахин, В. Ф. Чигир, В. В. Чубаров, P.O. Халфина, В. Ф. Яковлев и других.
В работе использованы работы русских цивилистов, таких так И. А. Покровский, Г. Ф. Шершеневич и других.
В диссертационном исследовании проанализировано российское гражданское и жилищное законодательство.
Автором при подготовке исследования были проанализированы материалы судебной практики.
Научная новизна исследования. Впервые на базе нового жилищного законодательства проведено комплексное исследование жилищного правоотношения, возникающего из договора социального найма жилого помещения, сформулированы теоретические выводы и рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования жилищных отношений. По результатам проведенного исследования автором сформулированы положения, выносимые на защиту:
1. При регулировании отношений социального найма жилого помещения нормы Жилищного кодекса РФ имеют приоритет перед нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — Гражданский кодекс РФ или ГК РФ), регулирующими отношения по найму жилого помещения. Это объясняется особой социальной направленностью указанного правоотношения, имеющего объектом жилое помещение, включенное в жилищный фонд социального использования. Такое положение в полной мере соответствует современной экономической и социально-политической обстановке в нашей стране. При регламентации отношений социального найма жилого помещения законодатель использует форму договора. Однако само содержание жилищного обязательства социального найма определено в целом императивными нормами действующего жилищного законодательства.
2 Договор социального найма жилого помещения нельзя признать самостоятельным договорным типом. Договор найма жилого помещения представляет собой единый договорный тип, который имеет три разновидности — договор социального найма жилого помещения, договор найма жилого помещения (договор коммерческого найма жилого помещения) и договор найма специализированного жилого помещения. В этой связи в работе обосновывается вывод о том, что договор найма служебного жилого помещения и жилого помещения в общежитии нельзя признать ни самостоятельными видами договора найма жилого помещения, ни разновидностями договора социального найма. Договор найма служебного жилого помещения и жилого помещения в общежитии следует считать разновидностями договора найма специализированных жилых помещений.
3. Жилищное правоотношение социального найма может быть сформировано как в общем, так и в специальном порядке. Однако в любом случае в основе его формирования лежит сложный юридический состав, который включает в себя определенную совокупность юридических фактов. Непременным условием при формировании жилищного правоотношения социального найма в общем порядке является нуждаемость гражданина в жилом помещении.
В связи с тем, что Конституция РФ и, соответственно, Жилищный кодекс РФ гарантирует предоставление жилого помещения на условиях социального найма, прежде всего, малоимущим гражданам, в юридический состав при формировании жилищного правоотношения в общем порядке включается такой юридический факт как малоимущность. В работе малоимущность определяется как устойчивое, стабильное положение, которое характеризуется невысоким уровнем доходов и отсутствием у граждан дорогостоящего имущества, подлежащего налогообложению, в результате чего с учетом социально-экономического положения в стране эти лица сами не могут обеспечить себя жильем.
4. В связи с недостатком жилых помещений, которые могут быть предоставлены в пользование по договору социального найма, и еще большим обострением жилищной проблемы в условиях рыночных отношений, представляется целесообразным на федеральном уровне исчерпывающим образом определить основания нуждаемости в жилом помещении. Наиболее оптимальным также является определение на федеральном уровне категорий граждан, которым может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма. Лучше всего, чтобы и основания нуждаемости в жилом помещении, и указанные категории граждан, были определены в Жилищном кодексе РФ.
5. В связи с тем, что в системе правомочий нанимателя различаются как обязательственные, так и вещные права, целесообразно установление нормы, предусматривающей право нанимателя и членов его семьи по их желанию потребовать государственной регистрации права пользования жилым помещением, возникшего на основании заключенного договора социального найма.
6. Условиями действительности административного акта о предоставлении жилого помещения по договору социального найма являются: а) административный акт должен быть издан надлежащим органом, то есть органом, в чью компетенцию в соответствии с действующим законодательством входит распределение свободной, как фактически, так и юридически жилой площадиб) административный акт должен быть оформлен надлежащим образомв) жилое помещение, указанное в административном акте, должно предоставляться надлежащему лицу, то есть гражданину, который в соответствии с нормами действующего жилищного законодательства, имеет право на ее получение по договору социального наймаг) жилое помещение, предоставляемое в пользование по договору социального найма, которое указанно в административном акте, должно соответствовать установленным требованиям.
7. Отсутствие в ЖК РФ правовых последствий признания недействительным решения о предоставлении жилого помещения порождает правовую неопределенность относительно дальнейшей возможности пользования нанимателем и членами его семьи данным жилым помещением. В случае признания решения недействительным в судебном порядке, договор социального найма жилого помещения должен быть признан недействительным, а граждане подлежат выселению из жилого помещения. При этом возможность выселения с предоставлением другого жилого помещения предлагается поставить в зависимость от двух условий: оснований, по которым решение о предоставлении жилого помещения было признано недействительным, и имели ли граждане ранее в пользовании жилое помещение на условиях социального найма. Если решение о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма было признано недействительным вследствие виновных действий лиц, которым было предоставлено жилье, то эти граждане должны быть выселены из жилого помещения без предоставления им другого жилья. Однако если эти лица ранее имели право пользования жилым помещением на условиях социального найма, то жилье, которым они пользовались ранее, должно быть им возвращено или должно быть предоставлено равноценное. Административный акт может быть признан недействительным и в случаях, когда в действиях лиц, которым было предоставлено жилое помещение, отсутствовала вина. В этом случае, независимо от того, имели ли ранее эти граждане право пользования другим жилым помещением или нет, указанные лица могут быть выселены из жилого помещения только с предоставлением другого жилого помещения на условиях социального найма.
8. В целях защиты прав и законных интересов пользователей жилых помещений, а также в публичных интересах в ЖК РФ необходимо предусмотреть возможность в судебном порядке лишения права пользования жилым помещением нанимателя и (или) членов его семьи при длительном отсутствии в этом жилом помещении и неисполнении ими своих обязанностей по договору найма. Сделан вывод о том, что лишение гражданина в судебном порядке права пользования жилым помещением не противоречит праву граждан на свободное передвижение и свободный выбор места жительства.
9. Жилое помещение по договору социального найма, как правило, предоставляется в пользование нанимателю и членам его семьи. Обосновывается возможность установления конструкции режима раздельного пользования жилым помещением, предоставленным по договору социального найма. Обосновывается также вывод о том, что в случае прекращения семейных отношений между нанимателем, членами его семьи и бывшим членом его семьи, который остается проживать в жилом помещении, заключение соглашения об особом порядке пользования жилым помещением является обязательным. Это объясняется тем, что бывший член семьи нанимателя отвечает по обязательствам, вытекающим из договора найма, самостоятельно.
10. При рассмотрении вопроса о правовых последствиях объединения нанимателей, проживающих в коммунальной квартире, в одну семью, обосновывается вывод, что в данной ситуации имеет место не изменение жилищного правоотношения, а прекращение нескольких правоотношений и возникновение на их основе нового жилищного правоотношения. В данном случае происходит изменение трех элементов правоотношения: объекта, субъектного состава и содержания.
11. Обосновывается вывод о том, что выселение из жилого помещения нанимателя и членов его семьи, которые в течение более шести месяцев без уважительных причин не вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги, является формой ответственности за неисполнение ими своих обязанностей. В результате исследования данной проблемы предлагается в ЖК РФ предусмотреть возможность выселения из жилого помещения без предоставления другого жилья граждан, с которыми договор социального найма был ранее расторгнут по данному основанию в случае дальнейшего невыполнения ими своих обязанностей по внесению платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги.
12. На базе теоретических выводов и анализа практики применения жилищного законодательства, регулирующего отношения социального найма жилого помещения, внесен ряд предложений о внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс РФ (ст. 50, 69, 71, 72 и др.).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в результате комплексного анализа жилищного правоотношения, возникающего из договора социального найма жилого помещения, сформулированы теоретические выводы, которые могут послужить основой для исследования смежных институтов жилищного права, а также для более детальной теоретической разработки отдельных правовых конструкций, касающихся социального найма жилого помещения. Теоретические выводы, сделанные в работе могут послужить материалом для написания учебников, учебных пособий, монографий и иных научных работ. Практические рекомендации по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной практики в области регулирования жилищных отношений могут быть основой для совершенствования законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях и деятельности судов при рассмотрении споров по делам, вытекающим из жилищных правоотношений. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса жилищного права.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертации, выносимые на защиту, изложены автором и опубликованы в научных статьях.
Структура диссертации. Цели и задачи, поставленные в диссертации, определяют структуру работы, которая состоит из введения, двух глав и заключения.
Заключение
.
Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать следующие теоретические выводы и практические рекомендации.
Одной из основных форм реализации гражданами Российской Федерации права на жилище является предоставление жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади. Жилищный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 22 декабря 2004 года и вступивший в силу с 1 марта 2005 года, регламентирует жилищное отношение социального найма с учетом новых экономических, социальных и политических реалий нашего общества. Необходимо отметить, что работа над Жилищным кодексом РФ велась более десяти лет. Как показывает практика, что в такие масштабные нормативные акты, каковым является Жилищный кодекс РФ, после их принятия периодически вносятся изменения и дополнения. Как отмечает П. В. Крашенинников, «это — нормальный законотворческий процесс"1.
С учетом реалий современного состояния нашего общества роль и содержание социального найма претерпели значительные изменения. Социальный наем жилых помещений не может быть основной формой удовлетворения жилищных потребностей граждан в условиях изменившихся отношений собственности. Государство должно оставить за собой обязанность обеспечить бесплатным, т. е. социальным, жильем строго определенные категории граждан. Причем количество этих категорий граждан должно быть разумным, соответствовать экономическим возможностям государства. Жилищный кодекс РФ устанавливает, что право на социальное жилье имеют: 1) малоимущие граждане.
1 См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 16. (Автор введения — Крашенинников П.В.). т. е. те, кто по своим доходам не в состоянии накопить средства на самостоятельное приобретение жилья или улучшение жилищных условий) — 2) социальные группы, нуждающиеся в государственной поддержке: ветераны войны, участники боевых действий, многодетные семьи и семьи с детьми-инвалидами и др.- 3) государственные служащие различных категорий (прокуроры, следователи, и т. д.). При этом ЖК РФ устанавливает, что категории граждан, которым может быть предоставлено жилое помещение на условиях социального найма, могут определяться как на федеральном уровне, то есть федеральными законами, так и законами субъектов РФ. Безусловно, данное положение не противоречит принципу федерального устройства нашего государства. Однако, учитывая особую социальную значимость бесплатного предоставления жилого помещения, представляется, что категории граждан, которые могут претендовать на предоставление жилого помещения на указанных условиях, должны быть определены исключительно на федеральном уровне. Установление данного положения позволит максимально защитить права и законные интересы граждан. Категории граждан, которым может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма, должны быть едиными во всех субъектах РФ и не зависеть от места жительства граждан, нуждающихся в социальной поддержке, или признания профессии, рода занятий социально значимыми. Единство нормативного регулирования всех отношений, связанных с социальным наймом жилых помещений, отвечает цели обеспечения единого правового пространства в России.
Жилищный кодекс РФ отказался от ордера как основания вселения в жилое помещение. В настоящее время жилое помещение по договору социального найма предоставляется на основании решения органа местного самоуправления. Однако серьезным пробелом в правовой регламентации указанного жилищного отношения является то, что ЖК РФ не устанавливает последствий принятия органом местного самоуправления незаконного решения и заключения на его основе соответствующего договора социального найма. Представляется, что это имеет принципиальное значение, так как недействительность одного из юридических фактов, лежащих в основе формирования сложившейся юридической связи, влечет недействительность и самого правоотношения.
В работе обосновывается вывод о том, что в случае признания решения о предоставлении гражданину жилого помещения недействительным, вопрос о выселении граждан из жилого помещения должен решаться в судебном порядке. Однако правовые последствия зависят от причин, которые являются основаниями для этого. В этой связи общие правила гражданского законодательства о последствиях недействительных сделок в данном случае применены быть не могут. Предлагается при определении правовых последствий в данном случае руководствоваться двумя факторами: поведением самого гражданина-носителя субъективных прав и наличие у этого гражданина и членов его семьи права пользования другим жилым помещением на условиях социального найма ранее. Если решение о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма было признано недействительным вследствие виновных действий лиц, которым было предоставлено жилье. Например, если граждане предоставили не соответствующие действительности документы о доходах или документы, которые подтверждают нуждаемость в жилом помещении, то, безусловно, эти граждане должны быть выселены из предоставленного им жилого помещения без предоставлении другого жилья. Однако, если у этих лиц ранее было право постоянного пользования другим жилым помещением на условиях социального найма, то жилье, которым они пользовались ранее, должно быть им возвращено или предоставлено равноценное. Административный акт может быть признан недействительным и в случаях, когда в действиях лиц, которым было предоставлено жилое помещение, отсутствовала вина. Например, были нарушены права других лиц на предоставленное жилое помещение, имели место неправомерные действия должностных лиц при принятии решения о предоставлении жилого помещения и т. д. Правовые последствия для граждан, которые подлежат выселению из жилого помещения, должны быть определены по-другому. В этой связи, независимо от того, имели ли ранее эти граждане право пользования другим жилым помещением или нет, граждане могут быть выселены из жилого помещения только с предоставлением им другого жилого помещения на условиях социального найма.
К отрицательным моментам правового регулирования жилищного отношения социального найма следует отнести снижение требований к потребительским качествам предоставляемого жилого помещения. Отличительной особенностью договора социального найма жилого помещения по ЖК РСФСР являлось то, что жилое помещение должно было быть благоустроенным применительно к условиям того населенного пункта, в котором предоставлялось это жилое помещение. В настоящее время указанное обязательное требование при предоставлении жилого помещения, как недвусмысленно следует из ст. 62 ЖК РФ, отменено. Жилищный кодекс РФ допускает, что гражданам, нуждающимся в жилье, может быть предоставлено жилое помещение, которое имеет не 'полный уровень благоустройства, свойственный большинству домов в данной местности. С позиций правовой регламентации жилищного отношения социального найма это представляется не только не справедливым, но и весьма не логичным. Таким образом, в ст. 62 Жилищного кодекса РФ необходимо внести изменения, предусматривающие, что жилое помещение, предоставляемое в пользование гражданам по договору социального найма должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта.
В настоящее время ст. 71 ЖК РФ устанавливает, что временное отсутствие нанимателя жилого помещения, кого-либо из членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменение их прав и обязанностей по договору социального найма. Главный недостаток указанной правовой конструкции заключается в том, что она не содержит реального механизма воздействия на субъектов жилищного правоотношения, которые не исполняют своих обязанностей: например, по внесению платы за пользование жилым помещением, по поддержанию жилого помещения в надлежащем состоянии, по производству текущего ремонта и т. д.
Именно в связи с изложенным, ст. 71 ЖК РФ необходимо дополнить нормой, которая бы устанавливала предельные, допустимые сроки временного отсутствия нанимателя и членов его семьи в жилом помещении, занимаемом по договору социального найма в том случае, если указанные граждане не просто не проживают в жилом помещении, а реально его не используют и не исполняют свои обязанности, полностью или частично. Представляется, что установление шестимесячного срока временного отсутствия является наиболее оптимальным.
Кроме этого, ст. 71 ЖК РФ предлагается дополнить ч. 2 следующего содержания:
Признание нанимателя жилого помещения и (или) членов его семьи утратившим право пользования жилым помещением вследствие отсутствия в этом жилом помещении производится в судебном порядке".
Указанная правовая конструкция позволит максимально защитить интересы всех участников жилищного правоотношения, позволит максимально обеспечить охрану их прав и законных интересов, а также исключит возможность злоупотребления правом.
Жилищный кодекс РФ устанавливает, что лица, вселившиеся в жилое помещение, приобретают равные права, как с самим нанимателем, так и теми членами его семьи, которые на момент вселения уже проживали в жилом помещении. Однако п. 2 ст. 54 ЖК РСФСР содержал в себе норму, согласно которой гражданин, вселившийся в жилое помещение в качестве члена семьи нанимателя, мог и не приобрети равные с другими постоянными пользователями жилищные права в отношении материального объекта — жилого помещения. Представляется, что отказ законодателя от того, чтобы предоставить нанимателю и постоянным пользователям жилого помещения возможность заключать указанного рода соглашения следует оценить негативно. В этой связи предлагается внести в Жилищный кодекс РФ следующие изменения:
1.Часть 4 ст. 60 ЖК РФ дополнить словами: «Наниматель, члены его семьи и бывший член его семьи должны заключить соглашение о порядке пользования жилым помещением и определении обязанностей по внесению платы за пользование жилым помещением и коммунальными услугами, а также о распределении обязанностей по поддержанию жилого помещения в надлежащем состоянии. О заключении соглашения должен быть уведомлен наймодатель.
Заключение
соглашения между нанимателем, членами его семьи и бывшим членом его семьи влечет за собой изменения договора социального найма жилого помещения в части распределения обязанностей, вытекающих из соответствующего договора".
2. Часть 1 ст. 70 ЖК РФ дополнить словами: «Наниматель и члены его семьи вправе заключить соглашение о порядке пользования жилым помещением. Такое соглашение между нанимателем, членами его семьи, проживающими в жилом помещении, может быть заключено как при вселении в жилое помещение гражданина в качестве члена семьи нанимателя, так и в процессе совместного пользования жилым помещением».
В работе обосновывается вывод, что объединение нанимателей в одну семью порождает совершенно иные правовые последствия, чем просто изменение объекта жилищного обязательства.
Заключение
единого договора найма жилого помещение на всю квартиру с одним нанимателем является основанием для прекращения ранее заключенных договоров социального найма. Несмотря на то, что фактически состав постоянных пользователей жилого помещения не изменился, юридически нанимателем стал один из них. В связи с заключением нового договора социального найма неизбежно изменяется доля постоянных пользователей жилого помещения, которое являлось материальным объектом прекратившихся правоотношений. В этой связи также неизбежно изменяются как вещные, так и обязательственные правомочия пользователей жилого помещения. Все эти обстоятельства убедительно доказывают, что в данном случае имеет место не изменение жилищного правоотношения, а прекращение существовавших до объединения жилищных обязательств и возникновении на их основе нового правоотношения, которое имеет другой материальный объект, другой субъектный состав и другое содержание.
Жилищное правоотношение социального найма носит длящийся характер. Договор социального найма жилого помещения, который является основой возникновения жилищного обязательства, заключается без указания срока его действия. Тем не менее, все равно рано или поздно наступают определенные обстоятельства, с которыми закон связывает прекращение жилищного правоотношения данного вида.
Понятия «прекращение правоотношения, возникшего вследствие договора социального найма жилого помещения», «расторжение договора социального найма жилого помещения» и «выселение из жилого помещения» по смыслу являются близкими и тесно связанными между собой.
Особой гарантией жилищных прав граждан является то, что в соответствии с нормами жилищного законодательства расторжение договора найма жилого помещения осуществляется только в судебном порядке. При этом, независимо от оснований расторжения договора социального найма, неизбежным правовым последствием является выселение граждан из занимаемого жилого помещения. Однако, как отмечает П. В. Крашенинников, «предусматривая, возможность выселения граждан из занимаемых ими по договору найма жилых помещений, закон устанавливает два основания его осуществления: с предоставлением другого жилого помещения и без предоставления"1. В свою очередь, в зависимости от оснований для расторжения договора социального найма, жилищное законодательство подразделяет случаи выселения граждан из жилого помещения с предоставление им другого жилого помещения и выселение граждан с предоставлением им другого благоустроенного жилого помещения.
Статья 90 ЖК РФ называет единственный случай, когда граждане, договор социального найма жилого помещения с которыми расторгнут судом по требованию наймодателя, подлежат выселению с предоставлением другого жилого помещения, размер которого соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие. В основе расторжения договора найма жилого помещения лежит неправомерное действие, а именно невнесение нанимателем платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в течение более шести месяцев без уважительных причин. Крашенинников П. П. Жилищное право. М., 2001. С. 69.
Причины, по которым законодатель предусмотрел в качестве правового последствия за неисполнения своих обязанностей, выселение с предоставлением другого жилья, необязательно благоустроенного, которое размером быть может меньше занимаемого ранее, прежде всего, объясняются сложной экономической ситуацией в нашей стране. Представляется, что именно этим и объясняется своеобразный «законодательный компромисс», выселение в качестве санкций за неисполнение жилищных обязанностей предусмотрено, однако, лицам, которые виновны в неисполнении обязанностей, предоставляется жилое помещение при расторжении договора социального найма.
Существование в ЖК РФ указанной нормы является не только отступлением от общих принципов ответственности субъекта за виновное неисполнение своих обязанностей в жилищной сфере. В данном случае законодатель отступает от указаний юридической логики. Очевидно, что время для принятия законодателем таких «революционных» решений, которые бы предусматривали выселение нанимателя и членов его семьи, не оплачивающих пользование жилым помещением и коммунальные услуги, без предоставления другого жилого помещения, еще не наступило. Тем не менее, существование правовой конструкции, которая содержится в ст. 90 ЖК РФ, в настоящем виде, прежде всего, лишена какой-либо эффективности. Граждане, выселяемые из жилого помещения по указанному основанию, должны быть обеспечены другим жилым помещением, размер которого соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие. При этом заблуждением является широко распространенное мнение, что указанных лиц можно просто переселить в общежитие. В соответствие с положениями рассматриваемой статьи ЖК РФ, жилое помещение предоставляется гражданам по договору социального найма. В соответствии со ст. 105 ЖК РФ жилые помещения в общежитиях представляются из расчета не менее 6 кв. м. жилой площади на одного человека. Таким образом, гражданин, не исполняющий одну из своих важнейших обязанностей по договору социального найма жилого помещения, причем не исполняющий систематически, без уважительных причин в течение продолжительного времени, будет гарантированно обеспечен жилым помещением в указанном размере с заключением с ним другого договора социального найма жилого помещения. Представляется, что такое «переселение» из одного жилого помещения в другое не дает гарантий, что в дальнейшем этот гражданин будет исправно исполнять свои обязанности по внесению платы за пользование жилым помещением. При этом возникает вопрос о дальнейшем применении к нему санкций за неисполнение своих обязанностей. Законодательство не содержит правового механизма дальнейшего воздействия, крайняя мера в качестве выселения с предоставлением другого жилого помещения уже применена, более суровых санкций в виде выселения без предоставления другого жилья не предусмотрено.
Приведенные выше аргументы доказывают необходимость корректировки положений ст. 90 ЖК РФ. Представляется, что если наниматель и члены, его семьи, которые без уважительных причин не вносят плату за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в течение более шести месяцев, занимают жилое помещение размером 6 кв. м. на одного человека, то они подлежат выселению из жилого помещения без предоставления другого жилья. Также предлагается в ст. 90 ЖК РФ предусмотреть возможность выселения из жилого помещения без предоставления другого жилья граждан, с которыми договор социального найма был ранее расторгнут по данному основанию в том случае, если эти лица не выполняют своих обязанностей по внесению платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги.
В заключение еще раз хочется отметить, что не следует опасаться внесения изменений и дополнений в Жилищный кодекс РФ, необходимость корректировки норм действующего законодательства зачастую определяется самими реалиями нашего бытия. Безусловно, такой значимый, крупномасштабный законодательный акт, каким является Жилищный кодекс РФ, не может быть «совершенным» с момента его принятия и вступления в силу.
