Центр-периферийные отношения в Российской Федерации в условиях административной реформы

Актуальность темы

Дискуссии о характере отношений между центром и территориями Российского государства велись всегда — на протяжении всего процесса становления и развития отечественной общественно-политической мысли. Россия всегда была территориально крупным государством, что обуславливало постоянный поиск новых, наиболее соответствующих данной политической реальности форм управления регионами страны, призванных как обеспечить устойчивость и целостность государства, так и способствовать наиболее эффективному развитию отдельных земель.

Центр-периферийное взаимодействие и сегодня остаётся важнейшей составляющей политического курса современной России: государство пытается вобрать, охватить своей регулятивно-контрольной деятельностью все аспекты сложившихся и изменчивых отношений между различными территориями внутри страны.

Последние годы характеризуются периодом активной реализации крупных институциональных реформ, призванных повысить эффективность как государственного управления в целом, так и конкретных аспектов публичных отношений между властью и гражданами. Это административная, судебная, бюджетная реформы, реформа местного самоуправления, реформа по разграничению полномочий между разными уровнями власти и т. д.

В общем плане, все эти реформы можно рассматривать в качестве единого проекта действующей политической элиты по модернизации государственного управления в России, и обозначить этот проект можно, используя наименование одного из ключевых, центральных его направлений, как масштабную и всеобъемлющую административную реформу всей системы государственного управления в России. Именно в таком расширительном толковании административная реформа предстаёт в качестве универсального инструмента, оказывающего воздействие на каждый элемент политической системы России, в том числе и на центр-периферийное взаимодействие — на ключевую основу единства и стабильности государства.

В контексте воздействия государства как института на территорию как поверхность земли, в рамках которой может осуществляться его власть, существует три макромодели организации центр-периферийных отношений: унитаризм, федерализм и конфедерализм. Каждая из этих макромоделей может заключать в себе свои конкретные формы реализации в разных странах (империи, кондоминиумы, ассоциированные государства, союзы и т. д.) и имеет своё представительство как на современной политической карте, так и в мировой истории.

Россия на сегодняшний день провозглашается федеративным государством и на протяжении последних 15 лет последовательно развивает выбранную модель федерализма. Именно в качестве федерации Россия выстраивает свой конституционный строй, формулирует внутреннюю политику, согласовывает внешнюю политику и реализует современные реформы.

Несмотря на то, что федерализм не является исконной формой государственного устройства России и не может быть назван её окончательным выбором, действующая модель организации центр-периферийного взаимодействия и демонстрируемая административной реформой последовательность и преемственность дают основания трактовать на современном этапе центр-периферийные отношения и федеративные отношения как синонимы.

Степень разработанности проблемы. Формат отношений между центром и территориями в государстве исследуется на протяжении не одного столетия. Одним из первых вопрос о взаимоотношениях между частями сложного государства ставил в XVI веке Ж. Боден1. В определённой степени он.

1 Боден Ж. Шесть книг о государстве//Антология мировой политической мысли в 5 т. 'Г. 1. Зарубежная политическая мысль: истоки и эволюция. — М.: Мысль, 1997. — 831 с. развивал мысли Аристотеля1. Впервые о федерализме как государственной форме заявил в том же XVI веке немецкий философ-кальвинист Й. Альтузиус2.

Исследование природы центр-периферийных отношений можно обнаружить в работах, посвященных общим вопросам государства, власти, таких крупных мыслителей Нового времени как Дж. Локк, Т. Гоббс, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей, Б. Франклин, И. Кант3. Позднее разные аспекты данной проблематики более конкретно рассматривались А. де Токвилем, Ж.-П. Прудоном, Г. Еллинеком, П. Лабандом, М. Штирнером, М. Ориу, Л. Дюги, К. Шмиттом и др.4.

Среди исследователей территориальной основы общества и государства, формата взаимодействия между центром и периферией во второй половине XX — начале XXI века можно выделить К. фон Бейма, Р. Бёрда, Дж. Бредбери, Э. Гибсона, В. Дела Сала, И. Дючесика, Э. Катца, П. Кинга, Э. Корвина, Д. Кристопоулоса, Т. Левитаса, С. Лейкоффа, Й. Лейна, А. Лейпхарта, X. Линца, Дж. Митчелла, В. Острома, У. Оутса, Г. Петери, Дж. Скотта, А. Степана, Ч. Тибу, Р. Уаттса, Р. Фейока, Ю. Хабермаса, С. Хантингтона, Р. Хигготта, Дж. Циммермана, Э. Шилза, Р. Эбеля, Д. Элейзера, Э. Яна и др.5.

1 Аристотель. Политика II Антология мировой политической мысли в 5 т. Т. 1. Зарубежная политическая мысль: истоки и эволюция. -М.: Мысль, 1997.-С. 106−127.

2 Althusius, Johannes Politica mcthodicc digesta et exemplis sacris et profanis illustrata, Camb., 1932.

3 Локк Дж. Два трактата о правлении / Сочинения в 3 т. Т. 3. -М.: Мысль, 1988. — С. 137−405. Гоббс Т. Левиафан. — М.: Мысль, 2001.-478 е.- Монтескье Ш. Л. О духе законов / Сост., пер. и коммент. А. В. Матешук. — М.: Мысль, 1999. — 672 е.- Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. — М.: КАНОН-пресс, Кучково поле, 1998. -416 е.- Федералист / Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея Пер. с англ. — М.: Издательская группа «Прогресс» — «Литера», 1994. — 568 е.- Франклин Б. Избранные произведения. — М., Л.: Государственное изд-во политической литературы, 1956; Кант И. К вечному миру / Подготовка текста и вступительная статья А. В. Гулыги. — M.: Московский рабочий, 1989. —75 е.

4 Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки. — M.: Издательство «Весь Мир», 2000. — 560 е.- Прудон П. Ж. Что такое собственность / Подгот. текста и коммент. В. В. Саиова. — M.: Республика, 1998. — 367 е.- Еллинек Г. Общее учение о государстве. — M.: Юридический нентр Пресс, 2004. — 750 е.- Штирнер М. Единственный и его собственность. — СПб: Азбука, 2001.-448 е.- Ориу М. Основы публичного права / Пер. с франц. — М.: Издательство коммунистической академии, 1929. — 760 е.- Дюги J1. Конституционное право. Общая теория государства / Пер.: В. Краснокутский, Б. Сыромятников, А. ЯщенкоПредисл.: Л. Дюги, П. Новгородцев. — M.: Изд. T-ва И. Д. Сытина, 1908. — 967 е.- Schmitt С. The Constitutional Theory of Federation //TclosSpring92, Issue 91. — P.26−56.

5 Von Beymc K. Asymmetric federalism between globalization and regionalization // Journal of European Public PolicyJun2005, Vol. 12, Issue 3. — P. 432−447- Decentralization of the socialist state / Richard M. Bird, Robert D. Ebel, and Christine I. Wallich, eds. — Washington, D.C. The World Bank, 1995.-446 p.- Bradbury J., Mitchcll J. Devolution: Between Governance and Territorial Politics // Parliamentary AffairsApr2005, Vol. 58, Issue 2. — P. 287−302- Гибсон Э. Авторитарное и демократическое правление в федеративных странах Западного полушария II Русские чтения. Выпуск 2. — M.: Группа Эксперт, 2006. — С. 8−27- Делла Сала В. Проблемы федерализма в эпоху глобализма // Политая. 2002;03. № 4. — С. 49−56- Duchcciek 1. Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics. Laham, 1987; Катц Э. Американский федерализм: прошлое, настоящее и будущее // Электронный журнал.

Для российской общественно-политической мысли также было и остаётся актуальным изучение центр-периферийных связей внутри государства. Особенностью отечественных исследований можно назвать тесную связь с действующей моделью территориального устройства в России, что, безусловно, всегда было связано с концептуализацией практики управления территориально крупнейшей страной мира.

При этом направления работы российских мыслителей и учёных характеризовались как описанием действующей формы центр-периферийного взаимодействия, так и поиском альтернативных моделей, наиболее адекватных сложившемуся балансу интересов либо отвечающих той или иной целесообразности, задачам повышения эффективности. Так было и в Российской империи, и в Советском Союзе, так есть и в условиях современной Российской Федерации.

Среди первых отечественных исследователей, выделявших территориальные особенности реализации власти в государстве, можно выделить Ф. Прокоповича, В. Н. Татищева, затем — М. М. Сперанского, Н. М. агентства Информационного США. Том 2. № 2. 1997; Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5.-С. 6−18- Corwin Е. S. «The Passing of Dual Federalism,» Virginia Law Review, 1950, Vol. 36, N 1. — P. 1−24- Christopoulos D. Governance Capacity and Regionalist Dynamics // Regional & Federal StudiesDecember 2006, Vol. 16. Issue: Number 4. — P. 363−383- Levitas Т. A Tale of Two Entities: How Finance Reform Builds Democracy in Bosnia-Herzegovina// DAldeas Democracy Briefs. Issue 1. February 2007. — 8 pЛейкофф С. Оппозиция «суверенитет-автономия» в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «больше-меньше"// Полис. 1995. № 1. — С. 177- Lane J.-E. The riddle of federalism: does federalism impact on democracy? // DemocratizationApr2005, Vol. 12, Issue.

2. — P. 163−182- Лейпхарт А. Многосоставные общества и демократические режимы // Полис. 1992. № 1. — С. 217−225- Линц X., Степан А. «Государственность», национализм и демократизация // Полис. 1997. № 5. — С. 930- Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. Егорова С. А., Утегеновой Д. К. Отв. ред. и предисл. Оболенского А. В. — М.: Арена, 1993. — 319 е.- Oates, W. Е. Fiscal Federalism. —New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972; Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe / G. Peteri, ed. — Local Government and Public Service Reform Initiative/OSI-Budapest, 2002.-236 p.- Scott J. W. Smart Growth as Urban Reform: A Pragmatic 'Recoding' of the New Regionalism // Urban StudiesJan2007, Vol. 44, Issue 1. — P. 15−35- Tiebout, С. M. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy, 1956, 64, 5. — P. 416−424- Watts R. L. Federalism, Federal Political Systems, and Federations. //Annual Review of Political Science- 1998, Vol. 1, Issue I. -P. 117−137- Feiock R. C. Rational Choice and Regional Governance //Journal of Urban AffairsMar2007, Vol. 29, Issue I. — P.47−63- Хабермас Ю. Гражданство и национальная идентичность // Демократия. Разум. Нравственность. Московские лекции и интервью. — М.: KAMI, 1995. — с. 209−245- Хантингтон С. Столкновение цивилизаций? // Полис. 1994. № 1. — С. 33−49- Higgott R. The Theory and Practice of Global and Regional Governance: Accommodating American Exceptionalism and European Pluralism // European Foreign Affairs ReviewWinter2005, Vol. 10, Issue 4. — P. 575−594- Zimmerman J. F. National-State Relations: Cooperative Federalism in the Twentieth Century //Publius, 2001, 31. — P. 15−30- Shils E. Centre and Periphery. — In: Personal Knowledge: Essays Presented to Michael Polonyi on his Seventieth Birthday, 11 March 1961. London, 1961; Elazar D. G. et al. (eds.) Federal Systems of the World: Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. — Harlow, Essex: Longman, J994. -364 pЯн Э. Демократия и национализм: единство или противоречие?//Полис. 1996.№ I.-C. 33−49.

Карамзина, С. С. Уварова1. Для представителей охранительного направления общественно-политической мысли было характерно использование обширности российской территории в качестве аргумента в защиту и обоснование самодержавия: демократические и республиканские формы имеют перспективы в небольших странах, в городах-государствах, но в такой огромной стране как Россия только самодержавная монархия способна удерживать все многочисленные территории в рамках единого государства.

Революционная идеология, наоборот, видела в масштабности России много возможностей для самоуправления. Поиском этих возможностей занимались и декабристы в лице Н. М. Муравьёва и П. И. Пестеля, и народники в лице М. А. Бакунина и П. JI. Лаврова, и А. И. Герцен, и Н. Г. Чернышевский, а в дальнейшем и П. А. Кропоткин, и В. И. Ленин .

Российское территориальное устройство было предметом исследования для многих дореволюционных философов и юристов, таких как Н. Бердяев, Н. Я. Данилевский, И. А. Ильин, К. Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин, А. С. Ященко, и др.3 В советском обществоведении изучением связей между властью и территорией занимались Л. Н. Гумилёв, Д. Л. Златопольский, Р. А. Мюллерсон4.

В новой России процесс федерализации и парада суверенитетов отразился в работах большого множества политологов, юристов, экономистов,.

1 Прокопович Ф. Сочинения / Под ред. И. П. Еремина. — М.-Л., 1961; Татищев В. Н. Избранные произведения. -Л.: Наука, 1979; Сперанский М. М. Проекты и записки. — Л.: Изд-во АН СССР, 1961; Карамзин II. М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. — М.: Наука, 1991.

2 Восстание декабристов. Документы. Т. VII. — М.: Государственное изд-во политич. лит-ры, 1958; Бакунин М. А. Государственность и анархия // Философия, социология, политика. — М.: Правда, 1989; Лавров П. Л. Избранные сочинения на социально-политические темы в 8 томах. Т. 4. — М.: Всесоюзное об-во полит, каторжан, 1934; Герцен А. И. Сочинения в 2 гг. Т. 2. — М.: Мысль, 1986; Чернышевский Н. Г. Сочинения в 2 т. Т. 2. — М.: Мысль, 1986; Кропоткин П. А. Государство, его роль в истории // Анархия, ее философия, ее идеал. -М.: Эксмо-Пресс, 1999; Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 27, 33,41, 48.

3 Бердяев Н. Русская идея: Основные проблемы русской мысли XIX века и начала XX векаСудьба России. — М.: Сварог и К, 1997; Данилевский Н. Россия и Европа. -М.: Книга, 1991; Ильин И. А. О грядущей России. Избранные статьи. — Джорданвилл: Издание Св.-Троицкого монастыря, 1991; Кавелин К. Д. Наш умственный строй. — М.: Правда, 1989; Чичерин Б. Н. Философия права. -M.: Паука, 1998; Ященко А. С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. — СПб: Алетейя, Санкт-Петербургский университет МВД России, 1999.

4 Гумилев Л. Древняя Русь и Великая степь. — М.: Айрис-пресс: Рольф, 2002; Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы // Вестник Моск. ун-та. Сер. Право. 1994. № 4- Златопольский Д. Л. СССР — Федеративное государство. — М.: МГУ, 1967; Мюллерсон Р. А. Суверенитет в государственном и международном праве // Советское государство и право. 1991. № 5. журналистов: A. H. Аринина, М. В. Баглая, С. Д. Валентея, Д. Н. Замятина, 3. М. Зотовой, В. Ф. Калиной, Л. М. Карапетяна, Э. Е. Лебедевой, В. Н. Лысенко, М. Н. Марченко, М. С. Саликова, В. А. Скороходова, В. А. Тишкова, И. А. Умновой, В. Е. Чиркина, И. Г. Яковенко1.

На современном этапе центр-периферийные отношения продолжают привлекать внимание многих учёных — особенно в контексте тех реформ государственного управления, которые протекают в России на протяжении последних лет. Интерес с этой точки зрения представляют исследования Ю. А. Арутюнова, И. М. Бусыгиной, А. А. Галкина, В. Я. Гельмана, И. Б. Гоптаревой, А. А. Захарова, А. Б. Зубова, В. В. Иванова, В. И. Коваленко, В. М. Сергеева, В. Д. Соловья, М. В. Столярова, Р. Ф. Туровского, П. А. Федосова, А. Л. Цуканова, Е. Чебанковой, В. А. Черепанова, А. Н. Черткова2.

1 Аринин Л. Н. Подлинный федерализм, гражданское общество и свобода личности //Альманах «Личность и политическая культура». 1999. № 2- Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. -М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998; Валентсй С. Д. Экономические проблемы становления российского федерализма // Федерализм. 1999. № 1- Замятин Д. Н., ЗамятинаН. Ю. Пространство российского федерализма// Полис. 2000. № 5. — С. 98−109- Зотова 3. М., Саликов М. С. Федеративное устройство России: две позиции // Полис. 1998. № 3. -С. 204−210- Калина В. Ф. Развитие идеи федерализма в истории человечества// Социально-гуманитарные знания. 1999. № 1- Карапетян Л. М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12- Лебедева Э. Е. Опыт федерализма в третьем мире и Россия // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 2- Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. -М.: ИСП, 1995; Марченко М. Н. Сравнительное исследование проблем федерализма// Вестник МГУ. Серия 11 Право. 1993. № 1- Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. -Екатеринбург: Изд-во Уральской государственной юридической академииИзд-во Гуманитарного ун-та, 1998; Скороходов В. А. Регионы и центр в реформируемой России // Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 10- Тишков В. А. Забыть о нации // Вопросы философии. 1998. N 9. -С. 3−26- Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М.: Дело, 2000; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. -М., Юристъ, 1999; Яковенко И. Г. От империи к национальному государству (Попыткаконцептуализации процесса) // Полис. 1996. № 6.

2 Арутюнов Ю. А. Укрепление федеративного устройства российского государства // Власть. 2005. № 8- Бусыгина И. М. Политическая регионалистика. — М.: МГИМО (У) — РОССПЭН, 2006; Галкин А. А., Федосов П. А., Валентсй С. Д., Соловей В. Д. Эволюция российского федерализма (Круглый стол) // Полис. 2002. № 3. — С. 96−128- Гельман В. Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современной России) // Полис. 2006. № 2. — С. 90−109- Гоптарева И. Б. Концептуальные основы политической категории федерализма // Credo New. 2002. № 1- Захаров А. А. «Исполнительный федерализм «в современной России // Полис. 2001. № 4. -С. 122−131- Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм //Полис. 2000. № 5- Иванов В. В. Путин и регионы. Централизация России. -М.: Издательство «Европа», 2006; Иванов В. Н. Федерализм и безопасность государства// Социс. 2004. № 6. — С. 3−15- Коваленко В. И. Проблемы и перспективы федерализма// Вестник-МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2002, № 3- Сергеев В. М. Демократия и региональное неравенство // Полис. 2003. № 5. — С. 6−11- Столяров М. В. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. — М.: Изд-во РАГС, 2006; Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. — М.: ГУ ВШЭ, 2007; Цуканов А. Л. Федерализм — глобальный подход к проблеме // Полис. 2004. № 2. — с. 179−182- Chebankova Е. Putin’s struggle for federalism: Structures, operation, and the commitment problem // Europe-Asia StudiesMar2007, Vol. 59 Issue 2, pp. 279−302- Черепанов В. А. Федеративная реформа в России. — М.: Соцначьно-политическая мысль, 2007; Чертков А. 11. Задачи федеративной реформы и их решение как основа эффективного регионального развития России // Вестник Института Кеннана в России. Выпуск 11. 2007. — С. 52−64.

Правовые аспекты процессов реформирования на современном этапе рассматриваются А. Аверьяновым, Н. В. Брезгулевской, В. Н. и И. В. Лексиными, В. Б. Пастуховым, А. Е. Прокопьевым, Н. Н. Чучелиной1. Экономическую сторону изменений в региональной политике описывают Н. В. Зубаревич, В. Н. Иванов, В. С. Назаров, М. М. Назаров, Н. В. Петров, JI. Якобсон2.

Динамика этнических особенностей современного федерализма под влиянием преобразовательной деятельности центра отражена в работах Р. Г. Абдулатипова, Э. А. Паина, М. X. Фарукшина. Компаративные исследования федералистских практик в контексте рассматриваемого процесса реформирования проведены Ю. Г. Григорьевой, А. А. Мелкумовым, М. Г. Миронюком, А. М. Тулеевым и С. В. Шатировым4.

Общую теоретическую и методологическую основу диссертации составили также работы И. Н. Барыгина, И. М. Бусыгиной, К. С. Гаджиева, Н. П. Медведева, А. И. Соловьёва, М. В. Столярова, Ю. JI. Шульженко 5.

1 Аверьянов А. Федерализм в российском и зарубежном законодательстве //Жизнь национальностей. 2000. № 34- Брезгулевская Н. В. Виды федерации и модели федерализма// Правоведение. 2005. № 3- Лексин В. Н., Лексин И. В., Чучелина Н. Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. — M.: Европроект, 2006; Пастухов В. Б. Российский федерализм: политические, правовые практики // Общественные науки и современность. 2003. № 1- Прокопьев А. Е. Генезис современных теорий федерализма// Право: Теория и практика. 2003. № 10.

2 Зубаревич Н. В. Региональная политика в условиях усиления государства: как избежать реинкарнации Госплана // Российское экспертное обозрение. № 1. 2005; Иванов В. Н., Назаров М. М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма//Социс. 2001. № 7. — С. 23−29- Назаров В. С. Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт // Экономическая политика. 2007.№ 1. — С. 121−134- Петров Н. В. Федерализм по-российски// Proet contra. 2000. Т.5. № 1- Якобсон Л. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? // Вопросы экономики. 2006. № 8. — С. 31−45.

3 Основы национальных и федеративных отношений / Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. — М.: Изд-во РАГС, 2001; Паин Э. А. Между империей и нацией: Модернистский проект и его традиционалистская альтернатива в национальной политике России. М.: Новое издательство, 2004; Фарукшин М. X. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты: монография. — М.: Юристь, 2004.

4 Григорьева Ю. Г. Федеративный опыт Канады и США. Российский федерализм в международной перспективе. — М.: МГИМО, 2001; Мслкумов А. А. Федеративные принципы государственного устройства: концептуальный аспект// Общественные науки и современность. 2001. № 4. -С. 62−70- Миронюк M. Г. Человеческое измерение федерализма (Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России) //Полис. 2003. № 3. — С. 98−108- Тулеев А. М., Шатиров С. В. Россия перед прыжком. — М.: Совершенно секретно, 2004.

5 Барыгин И. Н. Регионоведсние. — М.: Аспект-пресс, 2007; Бусыгина И. М. Политическая регионалистика: Учебное пособие — М.: МГИМО (У) — РОССПЭП, 2006; Гаджиев К. С.

Введение

в политическую науку: Учебник для высших учебных заведений. Издание 2-е, переработанное и дополненное. — М.: Издательская корпорация «Логос», 1999; Медведев Н. П. Политическая регионалистика. — М.: Гардарики, 2002. — 176 е.- Соловьев А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник. — M.: Аспект-Пресс, 2000; Столяров М. В. Федерализм и державность: российский вариант. 2-е изд. перераб. и доп. — М.: Славянский диалог, 2001; Шульженко Ю. Л. Из истории федерации в России (монархический период). -M.: Институт государства и права РАН, 2005.

Целью диссертационной работы является разработка основ теоретической модели, раскрывающей особенности современной динамики центр-периферийных отношений в России в результате реализации административной реформы.

В соответствии с поставленной целью в работе ставятся следующие исследовательские задачи:

— определить предпосылки и факторы эволюции центр-периферийного взаимодействия в России в современных условиях;

— обосновать и раскрыть особенности российского федерализма в современном пространственно-временном континууме;

— выявить характер зависимости центр-периферийных отношений от стратегий реформирования системы государственного управления;

— теоретически описать механизмы и технологии развития центр-периферийных отношений в Российской Федерации в условиях административной реформы.

Объектом исследования являются отношения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации как современными акторами центр-периферийных (федеративных) отношений.

Предметом исследования выступают механизмы и технологии влияния административной реформы на центр-периферийные отношения в Российской Федерации.

Методы исследования. Методология исследования определяется целью и задачами диссертации. Это позволяет использовать в работе эвристический потенциал институционального, нормативного, компаративного, ретроспективного и структурно-функционального методов, метод экстраполяции и прогнозирования, системный подход, приём включённого наблюдения и другие способы познания.

Эмпирическую базу работы составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие объект исследования: федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, законы субъектов.

Российской Федерации, правовые акты их законодательных и исполнительных органов власти. Сюда же входят статистические данные, публикации в СМИ, выступления на официальных и научных мероприятиях. Эмпирическую основу диссертации составляет также личный опыт автора по консультированию федеральных и региональных органов власти Российской Федерации по вопросам реализации ряда институциональных реформ.

Научная новизна исследования заключается в определении базовых зависимостей ключевых параметров центр-периферийных отношений в Российской Федерации под воздействием реформ аппарата государственного управленияв уточнении современных механизмов реорганизации институциональных и неинституциональных связей политического Центра и регионов страны, раскрывающих нынешнюю динамику российского федерализма.

В данном контексте получены следующие результаты:

1. Разработана теоретическая модель центр-периферийного взаимодействия, отражающая динамику российского государства в актуальном и ретроспективном измерениях;

2. Уточнено содержание и значение федеративной формы развития российского общества в современном контекстев данном отношении выявлены особенности российской модели федерализма, обусловленные политическими, историческими, социально-экономическими и этнокультурными предпосылками;

3. Выявлены особенности воздействия современных институциональных реформ на содержание федеративных отношений, теоретически описаны процессы и механизмы влияния центр-периферийных отношений на территориально-административную организацию российского государства;

4. Разработаны прогнозные презумпции относительно эволюции действующей в России федеративной модели, эволюционирующей за счет постоянного поиска новых, более эффективных механизмов регулирования центр-периферийных отношений.

Научно-теоретическая значимость диссертации заключается в расширении методологических и теоретических возможностей исследования связей между центром и субъектами Российской Федерации в современных условиях, в уточнении парадигмальных подходов к изучению федеративных отношений.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования основных выводов и положений диссертации для разработки региональных политик, урегулирования соответствующих конфликтов, решения прикладных задач. Материалы диссертации могут быть использованы в системе высшего и послевузовского образования, при подготовке и переподготовке государственных служащих, при разработке и обновлении дисциплин политологического цикла.

Апробация и внедрение результатов были осуществлены в ходе выступлений на научных конференциях, семинарах и «круглых столах». Диссертация была обсуждена на заседании кафедры политического анализа МГУ им. М. В. Ломоносова и рекомендована к защите.

Структура и объём диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих по два параграфа каждая, заключения, списка литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современное государство является сложным политическим образованием, глубоко проникающим и в разной степени пронизывающим все аспекты жизни общества. Территория относится к наиболее базовым признакам государства — без территории нет государства. Во многом, поэтому управлению территорией во всех странах уделяется самое серьёзное внимание. В прежние времена стремление увеличивать число контролируемых территорий было одной из основных характеристик, своего рода институциональных «инстинктов» правителей государств любых форм.

В современных условиях задачи увеличения территории как таковой уже не стоят в повестке дня, хотя и желание распространять своё влияние за границы своего суверенного пространства, и стремление решить различные проблемы (чаще всего этнического характера) путём изменения этих границ всё ещё имеют место, — наибольшую актуальность теперь приобретают механизмы управления имеющимися территориями, способствующие эффективному достижению глобальных целей. Каждое государство стремится выработать для себя такую форму территориальной организации (равно как и любую другую государственную форму), которая будет, во-первых, обеспечивать стабильность и устойчивость власти, а во-вторых, отвечать насущным приоритетам страны.

Россия в ходе всей своей истории была крупным государством, что обуславливало особую значимость и непрерывность процесса пространственного выстраивания властеотношений — вне зависимости от формы правления и политического режима. Кто бы ни приходил к власти, и какие бы революции, перевороты или реформы не происходили в стране, общая модель территориальной организации власти в России каждый раз доказывала свою незыблемость. Это модель центр-периферийного взаимодействия, в которой есть сильный и активный центр, являющийся одновременно источником и двигателем как новаций, компромиссов и общей воли, так и ядром подавления, принуждения и консервативной реакции. И есть относительно слабая и податливая, но при этом пёстрая и многочисленная периферия, аккумулирующая в себе традиции субсидиарной верности возможностям центра и одновременной самодостаточности в рамках своих микромиров.

Центр-периферийные отношения в России прошли длительный путь развития, в ходе которого имели место различные нарушения традиционного баланса. В определённые моменты территории обретали некие дополнительные силы, агрегировали общие интересы и вынуждали центр идти на разного рода уступки, в другие моменты централизация достигала таких масштабов, что подавляла какую бы то ни было идентичность на местах, сметая сформировавшиеся уже периферийные «микромиры» и преобразуя или заменяя их на другие.

Вместе с циклической, «маятниковой» эволюцией центр-периферийных отношений развивается и формат государства. Россия прошла путь феодальной раздробленности, боярско-княжеской централизации, самодержавной империи, союза советских республик, стала федеративным государством. Всё этопоследовательно сменявшие друг друга этапы развития формы государственного устройства, которые в наибольшей степени обеспечивали соответствие модели центр-периферийного взаимодействия насущной политической целесообразности. Трудно оценивать будущую эволюцию формы государства, однако уже первые полтора десятилетия развития российского федерализма свидетельствуют о высоком потенциале для его совершенствования.

Говоря о путях улучшения федеративной организации в России, необходимо учитывать различную трактовку наиболее предпочтительного вектора возможных изменений. Так как Россия фактически ступила на путь федерализма достаточно недавно, обоснованной точкой зрения является стремление ориентироваться в данном вопросе на более «опытные», устоявшиеся федерации. Однако безусловное следование выработанным в классических федерациях образцам — помимо типично геополитических ограничений — имеет также и вполне системный риск, связанный с абсолютно разной природой формирования федерализма в разных странах.

В отличие от федераций западного типа, в которых нынешняя форма государственного устройства вырабатывалась в течение долгого времени в ходе объединительных процессов между самостоятельными государственными образованиями, в России большая часть периферии не обладала ни каким бы то ни было стремлением к формированию единых институтов, которые и так существовали, ни достаточной правосубъектностью, чтобы проявлять и реализовывать в данном вопросе некую активность. Если в большинстве федераций центр есть производная от воли федеративных единиц, то в России центр является первичным, абсолютно самостоятельным и доминирующим актором в вопросах государственного строительства. Именно его усилиями обеспечивалось единство страны, и именно по его инициативе была выбрана нынешняя федеративная форма организации государства.

С учётом исторического значения государства как центра власти в жизни российского общества и той роли, которую центр сыграл в формировании федерализма в стране, Россия обладает всеми необходимыми предпосылками для самостоятельного развития собственной формы центр-периферийных отношений, которой на сегодняшний день и является федерализм. Очевидно, что международный опыт является необходимым источником повышения эффективности государственного управления в условиях глобального мира, однако данный опыт не может быть определяющим и являться обязательным для исполнения правилом.

В качестве инструментов развития центр-периферийных отношений, инструментов совершенствования федерализма, практикующихся в сегодняшней России, можно назвать большинство институциональных реформ, осуществляемых в рамках повышения эффективности системы государственного управления. Интегрирующим ядром всех этих преобразований является административная реформа. Она ориентирует на внедрение современных методов управления, нацеленных на достижение необходимого результата в условиях чёткого контроля за расходованием ограниченных ресурсов.

Развитие новых методов государственного управления невозможно исключительно в рамках центральной власти, без участия в этом процессе периферии. Поэтому повышение эффективности системы управления территориями является ключевой основой для наиболее полного достижения целей реформирования: центр-периферийные отношения и административная реформа стимулируют, вскрывают недостатки друг друга и тем самым обуславливают их исправление.

Любые изменения, проводимые сегодня в рамках отношений центра и периферии, видоизменяют и действующую федеративную модель — в некоторой степени унитаризуя её, что вызывает много споров о дальнейшей судьбе федерации. Тем не менее, все эти изменения обосновываются стремлением улучшить, усовершенствовать систему отношений между центром и регионами — в том смысле, чтобы сделать её максимально эффективной и соответствующей требованиям времени. Федерализм в такой ситуации постепенно утрачивает значение некой ценности, набора принципов — он становится, скорее, набором процедур, функцией, которая увязывает воедино ряд элементов (субъектов федерации) для достижения определённых целей (обеспечение единства страны наряду с определённой местной самостоятельностью).

Данная функция является единственной базовой, основополагающей характеристикой федерации как формы территориальной организации государства, как инструмента управления территорией страны, способа организации центр-периферийного взаимодействия. Если не будет обеспечиваться её выполнение, говорить о существовании федерации можно будет с большим трудом. Таким образом, критической задачей федерации является выполнение двух пунктов:

1. Наличие элементов федерализма — субъектов федерации.

Практически любое государство подразделяется на административно-территориальные единицы, однако в унитарных государствах это просто части единого целого. В отличие от таких единиц унитарного государства субъекты федерации обладают собственной компетенцией, которая отражается в существовании вертикального разделения властей: наличие более чем одного уровня власти, каждый из которых имеет собственные предметы ведения, ресурсы и ответственность.

2. Обеспечение единства государства — все субъекты федерации должны входить в одно суверенное политико-правовое пространство, образовывать одну страну.

Все случаи существования государства при условии выполнения указанных двух пунктов являются случаями функционирования, развития или упадка федерации, её самообучения как системы, а сам федерализм в данной ситуации характеризуется, таким образом, как самообучающийся.

Развитие центр-периферийных отношений в современной России являет пример самообучающегося федерализма. Сегодня они развиваются в рамках федеративной системы, которая постоянно видоизменяется в соответствии со своими внутренними задачами. Происходящие изменения затрагивают практически все аспекты территориального устройства страны: вопросы разграничения полномочий между разными уровнями власти, вопросы формирования органов власти на соответствующих уровнях, вопросы распределения ресурсов. Однако эти изменения не затрагивают самую суть федерализма как самообучающейся системы организации центр-периферийных отношений — они не затрагивают вертикального разделения властей, что даёт нам право выдвигать гипотезу об устойчивости, сохранении и развитии федерализма в России на современном этапе.

Стабильность федерализма как системы управления территориями обуславливается определёнными базовыми характеристиками, которые ни в коем случае не должны быть устранены, и которые как в теории, так и на практике должны носить конвенциональный характер. Консервативные дескриптивные категории, основанные на умозрительных заключениях исходя из анализа практики отдельных государств, являются хоть и широко распространёнными, но зачастую избыточными и не предполагают серьёзных страновых отличий. Это означает, что широкий перечень признаков федерации хоть и требует соблюдения некой политической «дисциплины» в вопросе территориального устройства, однако рискует ввести наблюдателя в заблуждение, поскольку несоответствие государства тем или иным федеративным «цензам» не превращает его автоматически в государство унитарное. И 90% государств современного мира, пе являющиеся федерациями, далеко не все похожи между собой в своём территориальном управлении и, соответственно, не все могут быть с лёгкостью признаны унитарными:

Федерализм не должен становиться предметом спекуляций, неким симулякром, которому нужно уметь соответствовать. Это всего лишь способ самоопределения, самоорганизации государства, форма территориального устройства, обустраивать которую в соответствии со своими нуждамисуверенное право любой нации.

Для этого необходимо чёткое закрепление — прежде всего, в теории, поскольку никакой наднациональный норматив не может влиять на суверенные права государств — именно базовой сути федерализма. И не просто как системы территориальной организации власти, а как самообучающейся системы, которая может развиваться в рамках отведённых ей институционально-процедурных условий. Данные условия и должны признаваться сутью федерализма, его фундаментальными признаками, отличающими от унитарного способа организации власти и обеспечивающими самодостаточность в процессе эволюции государственной формы, в процессе самообучения самого федерализма. Определение базовых институциональных признаков федерации остаётся вопросом дискуссионным — можно вновь отметить, что в качестве таковых нами рассматривалось вертикальное разделение властей, т. е. наличие на одной территории разных центров власти, обладающих самостоятельной природой и собственной компетенцией.

Закрепление ключевых институтов федерализма в практике конкретных государств является предметом их политического выбора, обеспечивающим в то же время возможность устойчивого и безусловного самообучения системы федерализма. Для России в условиях в том числе и административной реформы, предполагающей необходимость осуществления назревших изменений с как можно меньшими издержками и как можно меньшим сопротивлением, вопрос такого политического выбора является чрезвычайно актуальным и требующим всестороннего теоретического обоснования.

Развитие системы центр-периферийных отношений в России будет продолжаться и в дальнейшем. Это связано не столько с несовершенством российского федерализма, сколько с продолжающимися во всех сферах общества модернизационными процессами. Думается, что система управления территориями будет подвержена изменениям до тех пор, пока государственный режим в целом не стабилизируется, не перестанет зависеть от смены высшего должностного лица в стране, пока в России не сложится окончательно современная демократическая система.

До этих пор будет продолжаться и поиск оптимального формата отношений между центром и регионами страны, и, видимо, этот процесс закономерен. В то же время, несмотря на способность политического центра реализовывать любые эксперименты в данной области, важно в ходе преобразовательной деятельности чётко следовать сложившейся в России традиции центр-периферийных отношений, которую наиболее полно в современных условиях охватывает федерализм: обеспечение незыблемого единства государства наряду с практикой самостоятельного решения насущных проблем на местах — там, где они возникают.

Россия обладает достаточным опытом как для решения вопросов управления своими территориями, так и для развития концепций государственного устройства. Любые реформы в данном случае есть новый опыт, который, безусловно, делает страну сильнее. Современные реформы государственного управления — прежде всего, реформа административнаянаряду с повышением общей эффективности власти сделают сильнее и чётче отношения и между центром и регионами России. По крайней мере, для этого имеются все необходимые условия.