Управление профессиональной подготовкой муниципальных кадров: региональный аспект

Приоритетным направлением преобразований, происходящих сегодня в России, является реформа системы управления государством на всех иерархических уровнях — федеральном, региональном и местном. Она предполагает существенное повышение его эффективности, ведущей к улучшению качества жизни населения страны.

Результативность реформы в значительной мере определяется кадровой составляющей, ибо преобразования в экономике выдвигают принципиально новые задачи перед аппаратом управления. От квалификации муниципальных служащих зависит эффективность принимаемых ими управленческих решений, а, в конечном счете, и результаты социально-экономического развития муниципальных образований, регионов, страны в целом.

В то же время, опыт последних лет реальной практики становления системы местного самоуправления (далее МСУ) в Российской Федерации показывает, что низкий профессиональный уровень муниципальной службы в целом, а, соответственно, низкая эффективность управленческих решений являются одним из наиболее слабых ее звеньев.

Сегодня муниципальные образования нуждаются в управленческих кадрах нового стиля мышления, владеющих не только необходимыми знаниями, но и навыками, умениями, необходимыми для выработки стратегии развития территории, социальных управленческих технологий, разбирающихся в проблемах государственного и муниципального управления, особенностях рыночной экономики и т. д. Все это настоятельно требует создания системы управления профессиональным образованием, повышением квалификации и переподготовкой муниципальных кадров.

Однако актуальность проблемы кадрового обеспечения органов муниципальной власти обусловлена целой совокупностью факторов:

Во-первых, в системе МСУ страны по данным Госкомстата на 1.01.2003 года трудится 350 тысяч человек, лишь 3% из которых имеют высшее профильное образование. Более того, 38,2% служащих со средним образованием, а 5,4% вообще не имеют профессионального образования.

Во-вторых, на современном этапе Государственной Думой Российской Федерации принят ряд законопроектов, в соответствии с которыми планируется увеличение числа муниципальных образований, в особенности в сельской местности, где МСУ фактически отсутствует.

В третьих, отсутствуют ясные ориентиры государственной и муниципальной кадровой политики в области МСУ.

По существу, речь идет о переходе к новой фазе становления и развития МСУ, характеризуемой качественными преобразованиями инновационного характера. Управление профессиональной подготовкой муниципальных кадров направлено на преодоление профессионального несоответствия муниципальных служащих, достижение требуемого уровня их профессиональной подготовки.

Тюменский регион, выступающий в диссертационной работе в качестве объекта исследования, выбран автором не случайно. Он является одним из наиболее эффективно реализующих муниципальное управление, о чем свидетельствует не только наибольшее (в сравнении с другими областями РФ) количество принятых региональных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы МСУ, но и прошедшие в 2001 году по Тюменской области референдумы по выбору муниципальными образованиями оптимальных моделей осуществления самоуправления.

Более того, на территории региона функционируют три базовых государственных образовательных учреждения высшего профессионального образования, осуществляющие подготовку и дополнительную подготовку муниципальных служащих.

Все это послужило предпосылкой исследования региональных аспектов управления профессиональной подготовкой муниципальных кадров, положительный опыт которого может быть экстраполирован на другие регионы Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблемы. МСУ в Российской Федерации представляет собой сложный объект научного анализа. Характерной особенностью методологии изучения проблем муниципального управления, в том числе и его кадрового обеспечения, является междисциплинарность, обусловившая широкий спектр исследований в данной области управленческой деятельности. Разнообразие изучаемых проблем и созданных в связи с этим работ можно, на взгляд автора, классифицировать по группам:

Первая группа — это исследователи исторического прошлого. С учетом междисциплинарности и комплексности исследуемой проблемы следует выделить труды Н. А. Бердяева, Н. А. Ильина, П. А. Столыпина, П. А. Флоренского, в которых содержатся идеи и положения о политическом характере власти.

Многогранность темы потребовала анализа большого количества монографических работ зарубежных и отечественных авторов. В работах М. Вебера, М. Крозье, Н. Макиавелли, Р. Мертона, и др. раскрыты методологические аспекты изучения отдельных направлений выбранной автором темы.

Необходимо отметить, что проблемы МСУ, в том числе его кадрового обеспечения, не подвергались изучению в течение длительного периода времени в связи с отсутствием демократических начал в нашей стране, а имеющиеся научные разработки по выбранной автором теме посвящены, как правило, лишь отдельным ее вопросам. Среди ученых советского периода, являющихся своего рода основоположниками самоуправления в нашей стране, можно назвать В. Г. Вишнякова, В. С. Кабакова, В. И. Матирко, А. М. Омарова, И. Б. Скоробогатова.

Вторая группа — это современные отечественные исследователи. Большой вклад в становление и развитие муниципальной службы в Российской Федерации внесли научные исследования Г. В. Атаманчука, М. А. Васильева, А. Е. Балобанова, А. Н. Широкова, Е. В. Охотского,.

А.И.Турчинова, А. С. Гаврина, Г. В. Щекина, Г. Л. Щербакова, Л. В. Ребышевой и др. Социологические аспекты темы получили освещение в трудах В. А. Гневко, А. Е. Когута, В. Е. Рохчина, Г. Р. Латфуллина, С. М. Киричука. Исследованием проблем регионального управления занимались В. В. Маркин, А. Д. Хайтун, О. М. Рой и др.

Вопросы, связанные с формированием новых подходов в сфере кадрового управления отражены в работах М. Альберта, И. Герчиковой, П. Друкера, Т. Киллена, М. Мескона, П. Питерса, Ф. Хедоури и др. К числу наиболее известных работ по проблемам управления персоналом можно отнести современные работы А. Я. Кибанова, С. В. Шекшни, А. П. Егоршина,.

A.Н.Силина, Н. Г. Хайруллиной, В. В. Травина, Л. Л. Тонышевой, И. Ю. Фомичева,.

B.А.Дятлова, Э. Б. Вороновой и ряда других ученых.

В то же время, необходимо констатировать, что исследований, посвященных проблемам кадрового обеспечения муниципальной службы, и главное, профессиональной подготовке служащих органов МСУ, в требуемом масштабе не представлено, и при выборе темы диссертант руководствовался тем, что данная область до сих пор не исследована в должном объеме.

Объект исследования — профессиональная подготовка муниципальных служащих в России и Тюменской области.

Предмет исследования — управление профессиональной подготовкой муниципальных служащих в условиях становления и развития МСУ в России.

Цель диссертационной работы — разработка технологий управления профессиональной подготовкой муниципальных кадров в Российской Федерации и Тюменском регионе.

Для достижения поставленной цели с учетом степени разработанности отдельных вопросов были определены следующие задачи:

1. Проанализировать отечественную практику организации муниципальной службы и выявить основные проблемы ее кадрового обеспечения;

2. Оценить состояние действующей в России и Тюменской области системы подготовки и повышения квалификации муниципальных кадров;

3. Раскрыть сущность управления профессиональной подготовкой муниципальных служащих, а также обозначить перспективные направления деятельности его субъектов;

4. Определить степень соответствия уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих современным требованиям (на примере вузов г. Тюмени);

5. Разработать: а) методологические и методические основы формирования концептуальной модели муниципального служащегоб) исходные принципы совершенствования системы профессиональной подготовки кадров МСУ в Тюменском регионев) региональную программу дополнительного образования муниципальных служащих Тюменской области.

Эмпирическая база и методы исследования. Эмпирическую базу работы составили:

1) данные государственного комитета по статистике Тюменской области;

2) законодательные акты Российской Федерации и Тюменской области, регулирующие вопросы организации МСУ и муниципальной службы;

3) вторичный анализ материалов исследований социологов по изучаемой проблеме;

4) материалы Комитета по МСУ администрации Тюменской области, Комитета кадровой политики администрации г. Тюмени;

5) результаты социологических исследований системы управления профессиональной подготовкой муниципальных кадров, проведенных автором.

В процессе диссертационного исследования автором применены социологические методы: анкетирование, интервьюирование и анализ документов.

Основные этапы исследования.

На первом этапе (2002 г.) с целью формирования региональной концептуальной модели муниципального служащего был проведен анкетный опрос работников исполнительных органов МСУ юга Тюменской области (150 муниципальных служащих) и жителей г. Тюмени (435 человек).

На втором этапе (2002;2003 гг.) в рамках исследования соответствия уровня подготовки кадров МСУ современным требованиям диссертантом был проведен анкетный опрос студентов-пятикурсников (184 студента), обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» в трех ведущих тюменских вузах и работников органов МСУ г. Тюмени (120 человек).

Научная новизна исследования состоит в следующем:

1. Обоснована объективная необходимость кардинального улучшения системы профессионального обучения кадров МСУ;

2. Раскрыта сущность управления профессиональной подготовкой и дополнительным образованием муниципальных служащих, а также обозначены перспективные направления деятельности его субъектов;

3. В ходе анализа системы подготовки и повышения квалификации муниципальных кадров региона, а также результатов авторских социологических исследований разработаны: а) методологические и методические основы формирования концептуальной модели муниципального служащегоб) исходные принципы совершенствования системы профессиональной подготовки кадров МСУ в Тюменской областив) региональная программа дополнительного образования муниципальных служащих.

Теоретическая значимость заключается в:

— разработке социальных технологий управления профессиональной подготовкой муниципальных служащих, определении перспективных направлений деятельности его субъектов;

— формировании методологических и методических основ создания концептуальной модели муниципального служащего.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что эмпирические материалы, выводы и рекомендации могут быть использованы для совершенствования существующей в Тюменской области системы подготовки и профессионального роста кадров МСУ.

Представленные в диссертации методологические и методические основы формирования концептуальной модели муниципального служащего могут служить ориентиром при составлении учебных планов и рабочих программ по специальности «Государственное и муниципальное управление», разработке курсов повышения квалификации служащих МСУ, а также в кадровой работе органов муниципального управления, в частности, при подборе и расстановке кадров, формировании резерва, планировании карьеры.

Разработанная автором региональная программа дополнительного образования кадров МСУ реализуется Институтом профессиональной подготовки муниципальных кадров (ИПМК) Тюменской государственной архитектурно-строительной академии.

Материалы исследования используются в преподавательской практике при чтении спецкурсов по дисциплинам «Муниципальное право», «Муниципальный менеджмент», «Государственная служба и кадровая политика» и др.

Апробация работы. Основные результаты исследования изложены в докладах на методологических семинарах кафедры социального менеджмента ТюмГНГУ, кафедры государственного и муниципального управления ТюмГАСА в 2000;2003 гг., а также на всероссийских и областных симпозиумах и конференциях:

1.Всероссийском научном симпозиуме «Роль предпринимательства в возрождении экономики России» (Санкт-Петербург, 2000 г.);

2.Всероссийской научной конференции «Россия: выбор пути» (Тюмень, 2000 г.);

3.Всероссийской научной конференции «Глобализация, федерализм и региональное развитие» (Тюмень, 2001 г.);

4.Научно-практической конференции преподавателей, молодых ученых, аспирантов ТюмГАСА (Тюмень, 2002 г.);

5.Межвузовской научно-практической конференции «Качество образования в северном филиале вуза: факторы и технологии» (Надым, 2003 г.).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Основное содержание, включая схемы, рисунки, диаграммы, таблицы, изложено на 127 страницах. Библиография содержит 142 наименования источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современные исследования, затрагивающие вопросы муниципальной службы подчеркивают возрастающую потребность решения проблем кадрового обеспечении органов МСУ. Особое значение приобретает профессионализация муниципальной службы, опирающаяся на систему подготовки и дополнительного образования, функционирующую в рамках государственной и муниципальной кадровой политики.

Проведенная автором оценка действующей системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих позволила выявить основные проблемы ее становления и развития:

— недостаточный уровень профессионализма профессорско-преподавательского состава;

— низкая мотивация преподавателей к повышению собственной квалификации, использование только традиционных схем стимулирования труда;

— отсутствие необходимой материально-технической базы, способствующей требуемому уровню проведения учебных занятий и научно-исследовательской работы;

— неэффективная организация практик студентов;

— неоправданность требований государственного образовательного стандарта по специальности ГМУ (содержание и почасовая структура);

— подготовка «усредненного» специалиста, т.к. обучение идет по двум специализациям одновременно «государственному» и «муниципальному»;

— отсутствие ориентации программ и курсов повышения на решение конкретных проблем муниципальных образований;

— слабое учебно-методическое обеспечение;

— отсутствие взаимодействия между исполнительным органом МСУ и вузом в организации, и главное, планировании дополнительного образования муниципальных кадров, что приводит к невозможности образовательного учреждения оценить применение полученных служащим знаний на практике;

— вынужденная ориентация, прежде всего, на имеющийся в вузе кадровый потенциал профессорско-преподавательского состава, который не всегда удовлетворяет требованиям, обусловленным спецификой обучения взрослых людей, имеющих опыт практической работы.

Обозначенные проблемы напрямую влияют на качество подготовки и дополнительного образования муниципальных кадров. Так, анализ результатов социологических опросов, проведенных в рамках диссертационного исследования, показал несоответствие уровня подготовки студентов специальности ГМУ, а также знаний и навыков действующих муниципальных кадров предъявляемым требованиям.

Все это настоятельно требует совершенствования системы управления профессиональной подготовкой муниципальных кадров.

Управление профессиональной подготовкой муниципальных кадровцеленаправленная научно-обоснованная деятельность государственных и муниципальных органов власти, направленная на достижение высокого уровня профессиональной подготовки муниципальных кадров, посредством воздействия на образовательные учреждения и персонал органов МСУ.

Одной из приоритетных задач системы является разработка и реализация государственной и местной политики подготовки и профессионального роста муниципальных служащих.

Реализация мероприятий такой политики должна осуществляться с закреплением задач по их исполнению за конкретным субъектом управления профессиональной подготовкой муниципальных служащих, что позволит повысить уровень ответственности за их выполнение и осуществить контроль. В то же время, несмотря на разграничение полномочий и ответственности по осуществлению мероприятий кадровой политики, их реализация должна основываться на взаимодействии субъектов управления профессиональной подготовкой муниципальных служащих всех уровней власти.

В управлении профессиональной подготовкой работников органов МСУ существенная роль отводится концептуальной модели муниципального служащего, способствующей формированию у него требуемых сегодняшним днем профильных знаний, умений, навыков, обеспечивающих решение существующих задач в условиях формирования демократического государства.

В диссертации сделан акцент на необходимость формирования региональной концептуальной модели муниципального служащего, обусловленной специфическими условиями хозяйствования и экономической ситуацией в конкретном регионе и разработаны методологические и методические основы ее формирования.

Анализ литературы по изучаемой проблеме, а также результаты авторских исследований позволили сделать вывод о наличии острой необходимости развития системы профессиональной подготовки и дополнительного образования муниципальных служащих, которое должно заключаться в мероприятиях, условно сгруппированных в три основных блока: совершенствование технологий обученияадаптация зарубежного опыта дополнительного образования муниципальных служащихориентация при разработке программ дополнительного образования муниципальных служащих на их потребности в знаниях.

Также в рамках настоящей работы диссертантом разработана региональная программа дополнительной подготовки муниципальных служащих, целью которой является решение актуальных проблем местного значения в муниципальных образованиях Тюменского региона, удаленных от областного центра, путем повышения профессионального уровня муниципальных служащих, обеспечивающего возможность более компетентно исполнять свои служебные полномочия и функции. Формирование программы основано на выявлении потребностей работников органов МСУ в дополнительном образовании, на основе которых определяются направления обучения целевых групп: депутатов представительных органов МСУглав муниципальных образований и их заместителейрядовых служащих.