Оценка государственных программ: типы оценок и методика проведения программной оценки

Оценка программ это аналитическая процедура, предназначенная для измерения прямых эффектов, результативности и долгосрочных последствий реализации государственных программ, отраслевых политик, оценки воздействия, а также программ развития, проектов некоммерческого сектора, корпоративных программ.

В ходе оценки программ решаются следующие задачи:

— выработка прогнозов возможных последствий, результатов реализации государственной программы, воздействия законопроекта (на этапе разработки);

обеспечение обратной связи с теми категориями населения, для кого программы собственно разрабатываются;

• — оценка степени достижения намеченных целей;
• — оценка того, как и в какой мере наблюдаемые изменения связаны с проведенными мероприятиями программы;
• — предоставление в распоряжение заказчика дополнительной информации, доказательств и аргументов для усиления политической поддержки данной программы.

В современных условиях за рубежом оценка — это уже сложившаяся индустрия на специфическом рынке услуг, расширение которого связано со специализацией компаний, с профилизацией научных департаментов, образовательных программ, развитием профессиональных журналов, национальных и международных ассоциаций, которые создали соответствующие стандарты оценки.

Сейчас в мире насчитывается более 60 профессиональных сообществ, которые работают в сфере оценки. Их количество и численность их членов продолжают с каждым годом увеличиваться. К числу этих национальных профессиональных сообществ относятся ассоциации по оцениванию в США, Германии, Швейцарии; общества по оцениванию в Великобритании и Франции. Существуют международные организации: Европейское общество по оцениванию, Международная сеть «Оценка программ» (СНГ, с 2000 г.), Австрало-Азиатское общество оценки, Африканская ассоциация по оценке; Латино-Американская и Карибская сети по оценке; Международная организация по сотрудничеству в области оценки (ЮСЕ); Международная ассоциация оценки развития.

Благодаря их деятельности были разработаны многочисленные стандарты оценивания, к числу которых, например, можно отнести:

• — Program Evaluation Standards Объединенного комитета по оцениванию в образовании (США, 2007);
• — Guiding Principles for Evaluators Американской ассоциации по оцениванию (2004);
• — Evaluations-Standards Германского Общества по оцениванию (2004);
• — Evaluations-Standards Швейцарского Общества по оцениванию (2000);
• — Good Practice Guidelines Общества по оцениванию Великобритании (2003);
• — La Charte de l’Evaluation Общества по оцениванию Франции (2006);
• — Принципы оценки Международной сети «Оценка программ» (2000). Выделим основные типологии оценивания:
  • 1) логически-функциональная типология:
    • — предварительное (прогнозное) оценивание;
  • — определение «оцениваемости» программы;
  • — сопровождающее оценивание (мониторинг);
  • — итоговое (суммирующее) оценивание;
  • — мета-оценивание (оценка проведенных исследований в конкретном секторе);
• 2) типология по исполнителю работ:
  • — академические оценочные исследования;
  • — коммерческие оценочные исследования;
• 3) типология по способу организации оценки:
  • — внутреннее оценивание;
  • — самооценивание;
  • — внешнее оценивание.

Внутреннее оценивание и самооценивание: субъектами внутреннего оценивания являются сотрудники диагностируемой организации, не принимающие участие в программе; в свою очередь, субъектами самооценивания являются непосредственно участники программы.

Внешнее оценивание инициируется решением независимых деятелей и (или) проводится сторонними наблюдателями (чаще всего экспертами или специально созданными комиссиями), что обеспечивает большую объективность результатов, хотя и требует значительных временных затрат, поскольку обычно предполагает больший объем работ по сравнению с внутренним оцениванием и самооцениванием.

Привлечение независимых экспертов считается более надежным, однако на практике не все страны используют внешнее оценивание для оценки государственной политики и программ на рынке труда. В основном оценку проводят агентства, которые находятся в непосредственном подчинении у министерств.

Практические этапы;

• 1) договориться с сопричастными лицами о целях и выгодах оценивания;
• 2) уточнить объект оценки, условия проведения и постановку вопроса;
• 3) составить план и методический дизайн исследования;
• 4) осуществить сбор, ввод и измерения релевантных данных;
• 5) сделать выводы и интерпретировать их;
• 6) направить заказчику предварительный вариант отчета для комментариев;
• 7) подготовить финальный вариант отчета с предложениями о применении результатов оценки.

Методологические сложности оценивания:

• • трудности в определении целей, особенно вследствие того, что мероприятия реформ проводятся, как правило, не по отдельности;
• • трудности в переводе целей в измеримые показатели;
• • сложности в получении достоверных эмпирических данных для описания показателей: чем более значим показатель, тем сложнее получить данные;
• • чем отдаленнее цель, тем сложнее придать показателям конкретную форму;
• • сложность прогнозирования побочных эффектов и непреднамеренных последствий.

Для преодоления этих сложностей используются следующие ходы:

• — оценка с опорой на факты (сопровождающий мониторинг);
• — использование смешанных методов (количественные, качественные, статистические, анализ издержек-выгод и т. д.);
• — формирование исследовательской команды из представителей различных секторов (экономисты, социологи, политологи, отраслевые эксперты);
• — адаптация лучшего иностранного опыта к местным реалиям (бенч-маркинг).

В результате анализа практической работы по формированию и реализации социальных программ просматриваются следующие отрицательные тенденции.

• 1. Решения и поручения по разработке новых и тенденции действующих программ часто не увязываются с реальными возможностями их финансирования. Число утвержденных программ неуклонно растет, в результате чего утрачиваются основной смысл программно-целевого подхода концентрации ресурсов на ограниченном круге наиболее приоритетных направлений и достижение ощутимых результатов в заданные сроки.
• 2. Федеральный бюджет рассматривается государственными заказчиками федеральных целевых программ прежде всего как источник безвозвратного финансирования. Несмотря на явно недостаточное финансирование и, следовательно, невозможность достижения целей программ в установленные сроки, государственные заказчики ни разу не ставили вопроса о прекращении реализации программ или о кардинальном пересмотре их целей и задач.
• 3. Заказчики программ недостаточно занимаются привлечением внебюджетных источников финансирования и средств бюджетов субъектов РФ, недопустимо сужая при этом финансовую базу, принятую при утверждении федеральных целевых программ и обеспечивающую реализацию программных мероприятий.
• 4. Недофинансирование социальных программ нарушает комплексность реализации программных мероприятий, затягивает сроки достижения целей и задач программы, так как финансируются только отдельные инвестиционные проекты и научные работы. В конечном счете снижается эффективность программно-целевых методов в решении социально-экономических проблем.
• 5. Продолжается практика разработки и утверждения социальных программ, имеющих близкие или совпадающие цели, задачи и программные мероприятия, одного и того же государственного заказчика.
• 6. Лавинообразно увеличивается количество программ социально-экономического развития регионов, решающих отдельные, частные вопросы развития районов и даже небольших городов, но имеющих высокий статус федеральной целевой программы.
• 7. Слабый контроль за ходом реализации программ со стороны государственных заказчиков, отсутствие государственной статистической отчетности, что способствовало бы снижению эффективности расходования выделяемых бюджетных средств и их распылению.

Эти недостатки не позволили реализовать в полном объеме программные мероприятия по многим социальным программам, существующим в стране.

Итак, оценка — важнейший и необходимый этап планирования и реализации программ. За рубежом оценочные процедуры вошли в практику и стали обязательными, в нашей стране формирование института оценивания лишь начинается. При этом культура управления актуализирует внимание как на самих оценках, так и на процедуре их публичного ознакомления.