Регулирование рынка транспортных услуг

Цель государственного регулирования рынка транспортных услуг состоит в обеспечении эффективных экономических условий для функционирования отдельных видов транспорта, транспортных предприятий, с одной стороны, и качественном удовлетворении потребителей транспортными услугами грузовладельцев и пассажиров, с другой. Под воздействием технического прогресса, структурных сдвигов в экономике на рынке транспортных услуг, социальных перемен изменяются принципы и методы регулирование, меняется эффективность используемых методов.

Имеется как мировая, так и российская практика регулирования и дерегулирования железнодорожного, авиационного транспорта и др. Накопленный опыт свидетельствует, что важно иметь рациональное сочетание прямого регулирования через определение тарифов и воздействия на институциональную структуру вида транспорта.

Основная причина регулирования рынка транспортных услуг — возможность монополизации рынка, что связано с действием фактора экономии от масштаба производства. Данный фактор проявляется у так называемых «естественных» монополий — железной дороги, трубопроводного транспорта.

Исторически сложилось так, что собственники железной дороги были также собственниками поездов, локомотивов. «Железная дорога» превратилась в интегрированное монопольное предприятие.

Наиболее важной целью разработки моделей реструктуризации железной дороги стало создание конкурентной среды инфраструктурных отраслей.

Преимущества от конкуренции и дерегулирования вертикально разделенной отрасли состоят в повышении качества услуг. Но следует отметить, что такая модель дает разный эффект в развивающихся и развитых странах. Развитые страны стремятся к росту эффективности, тогда как развивающиеся страны больше заинтересованы в расширении доступа к инфраструктурам, увеличении объемов перевозок.

Регулирование на железной дороге осуществляется на основе правовых актов, регулирующих безопасность железнодорожного транспорта, Правил движения, Устава железнодорожного транспорта, Правил перевозок опасных грузов, Стандартов по экологической безопасности и т. д. Регулирование рынка транспортных услуг проводится лицензированием фирм, установлением квот, разрешений на международные перевозки, ограничением числа компаний, размеров парка и др. Налоги, тарифы, штрафные санкции, оплата дополнительных операций, кредитов, дотаций и т. д. — мощные инструменты регулирования рынка транспортных услуг.

Степень участия государства в регулировании транспортной деятельности за рубежом весьма высока и сбалансированна. Участие и помощь государства осуществляются в виде инвестиций, ссуд, субсидий и дотаций местными администрациями, предоставления налоговых и амортизационных льгот транспортным отраслям, финансирования научных и других программ и работ. Характерная черта — гибкость в регулировании, усиление и ослабление его в зависимости от состояния отрасли, рыночной конъюнктуры. Железные дороги Великобритании находятся под общим надзором Министерства по проблемам окружающей среды, транспорта и регионов, в структуре которого имеется Главное управление «Железные дороги, авиация и судоходство». В рамках этого управления каждый вид транспорта имеет свой директорат.

Директорат железных дорог разрабатывает и проводит в жизнь государственную политику по развитию железнодорожного транспорта внутри страны и в международных сообществах. Управление по пассажирскому железнодорожному франчайзингу занимается франшизами, выделением субсидий на пассажирские железнодорожные перевозки, экономическим регулированием работы отрасли. В сфере железнодорожных пассажирских перевозок проводятся:

• 1) субсидирование компаний-операторов, выполняющих железнодорожные пассажирские перевозки;
• 2) контроль над выполнением компаниями-операторами их согласованных с министерством ежегодных обязательств по улучшению эксплуатационных показателей;
• 3) выплата целевых грантов, направленных на повышение качества железнодорожных перевозок в столичном регионе;
• 4) бюджетное планирование, предусматривающее выделение инвестиционных фондов.

Государство несет значительные расходы по функционированию пассажирских перевозок. Приватизация железных дорог в Великобритании не решила вопросов повышения качества перевозок. Напротив, можно было предположить, что если более чем одна компания эксплуатирует железнодорожный путь, то может возникнуть неразбериха и т. п. Координация множества компаний на одном рельсовом пути — сложное условие функционирования всей системы, как в организационном, так и в юридическом плане. Так было в Великобритании, где отмечались неразбериха в обслуживании, финансовые проблемы. Общественность возмущалась тем, что большие издержки, относимые на счет задержек поездов, связаны с ростом использования опасных для здоровья приемов труда и снижением стандартов хозяйственно-технического обслуживания^[1].

Дискриминация, проводимая относительно компаний, не владеющих рельсовыми путями, привела к тому, что они создали альтернативный диспетчерский пункт, занимающийся составлением расписания для поездов. Решение проблем возможно в результате многосторонних переговоров, что требует правовых возможностей, т. е. того, в чем регулирующие и юридические учреждения достаточно сильны.

В целом выгоды от конкуренции на рельсовых путях незначительны для всех, за исключением крупных грузоотправителей.

Реформирование железных дорог в странах ЕЭС осуществляется согласно Директиве 91/440/ЕЕС. Последняя была принята в целях дальнейшей интеграции ЕЭС, для создания конкурентной среды на железных дорогах и включает требование разделения финансовых счетов владельцев железных дорог и фирм, эксплуатирующих поезда, а также предоставления возможности каждой стране — члену ЕЭС осуществлять перевозки по ее путям международными поездами других стран.

Приватизация железных дорог Канады проводилась в середине 1990;х гг. Уже к 2000 г. дороги I класса трех государств Северной Америки заключили договор на 15 лет, что позволяет грузовладельцам получать свой груз вовремя (за последние годы количество перевозок грузов, выполняемых в срок, увеличилось на 50% и составляет более 90%), а доходная ставка по всем грузам снизилась примерно на 3%.

В условиях государственного регулирования тарифов государственные органы берут на себя функцию установления общего уровня тарифа на перевозки грузов и пассажиров для приближения тарифов:

• — к предельному уровню издержек производства;
• — среднему уровню издержек производства;
• — минимальному уровню покрытия издержек, выделяя отдельные направления перевозок и т. п.

Во всех странах существует нормативный подход к регулированию тарифов.

В США регулировались перевозки, осуществляемые железной дорогой, автомобильным, авиационным транспортом.

Уровень тарифов может быть установлен несколькими способами.

• 1. Уровень тарифов на перевозки определяется необходимостью обеспечения каждого предприятия доходом, полученным в каком-то году (базисном году). Сведения о доходах, представляемые фирмой, тщательно проверяются. Предоставление неверных данных жестко карается законом. В качестве основной составляющей дохода компании выступают средства, призванные компенсировать текущие издержки производства и реализации продукции, амортизацию, суммы, выплачиваемые в виде налогов. Доход включает прибыль, которая исчисляется на основе ее нормы. Норма прибыли устанавливается с учетом факторов, роль которых в каждом конкретном случае может быть либо большей, либо меньшей: межотраслевые сопоставления нормы прибыли, задача привлечения частного капитала в конкретную регулируемую отрасль; передача занятой в ней компании во владение или распоряжение части государственного имущества. Масса прибыли рассчитывается умножением ее нормы на базу, включающую инвестиции без амортизации. Текущая стоимость этих инвестиций определяется на базе стоимости (как правило, в текущих ценах) ранее сделанных капиталовложений. Уровень дохода устанавливается на определенный период. Может быть установлен до пересмотра целей регулирования или режима регулирования. Методологически важно определение стоимости основных фондов. Как правило, рыночную и балансовую стоимость считают равными. Уровень нормы прибыли приравнивают к уровню дивиденда и долгосрочного процента.
• 2. Установление тарифов на базе ранее существовавших издержек. Суть метода заключается в поддержании «потолка» тарифов на уровне, на котором они сохранялись на конкретную дату в прошлом. Периодически пересматриваются «потолки» тарифов.

К недостаткам данных методов относятся:

• • невозможность достичь уровня тарифов, равного предельному уровню издержек на перевозки;
• • установление фиксированных тарифов во времени, что нарушает механизм оптимизации распределения ресурсов;
• • реальная стоимость инвестиций, на базе которой в конечном итоге определяются тарифы, может существенно меняться вследствие инфляции или снижения спроса на услуги.

В условиях значительной инфляции регулируемые тарифы не позволяют фирме получить в полной мере ту прибыль, на которую она рассчитывала. Отклонения накапливаются по кумулятивному принципу. Чем выше инфляция и длиннее лаг между изменением цен на факторы производства и пересмотром тарифов на перевозки, тем больше прибыли теряют транспортные фирмы. Результатом этого часто является снижение качества услуг перевозки.

Рыночная экономика России предъявляет новые требования к качеству транспортного обслуживания. Сложившийся рынок транспортных услуг можно разделить на сегменты, учитывающие приоритетные требования пользователей транспортных услуг: скорость доставки, сохранность, стоимость транспортировки. При перевозках дорогостоящих грузов все большее предпочтение отдается автомобильному транспорту. В навигационный период значительные объемы перевозок массовых грузов переключаются на водный транспорт из-за низкой себестоимости транспортировки.

Участие железнодорожного транспорта в транспортировке сырой нефти и газа занимает второстепенное место. Причина низкой конкурентоспособности железных дорог в этом случае очевидна. Существующая сеть газои нефтепроводов в основном решает задачу по доставке нефти и газа потребителям. Кроме того, тарифы этой сети в среднем в 2−2,5 раза ниже, чем у железнодорожников. Таким образом, можно сделать вывод, что монополия железнодорожного транспорта существует сейчас только на тех направлениях, где отсутствуют другие конкурентоспособные виды транспорта.

Вопросы совершенствования тарифной политики транспортной системы России необходимо решать комплексно, принимая во внимание принципы ценообразования всех ее участников. Так, при перевозках грузов в смешанном железнодорожно-водном сообщении целесообразно предоставление сквозной тарифной ставки, в которую должны входить: стоимость перевозки железной дорогой, стоимость перевалки в порту и фрахт.

Представлять интересы отечественных предприятий в различных федеральных органах власти могут Объединенная дирекция Национальной ассоциации транспортников (НАТР) и ассоциации пользователей услуг транспорта (ГРАССО). Сегодня они имеют соглашения о сотрудничестве с федеральными органами исполнительной власти (Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства России, Минэкономразвития России, ЦФТО МПС^[2] России). В их компетенции также должна находиться организация взаимодействия между всеми членами логистической цепочки.

Формированию здоровой рыночной среды в сфере грузовых перевозок мешает жесткая и усложненная система регулирования и контроля железнодорожных тарифов. Так, право утверждения тарифных льгот в прямом внутригосударственном сообщении существует только у ФАС.

В последующем был принят еще ряд постановлений правительства и федеральных законов с целью ввести процессы тарифного регулирования в государственную систему:

• • 17.09.1992 № 724 (с изм. на июль 2011 г.) — об установлении предельного уровня рентабельности при формировании свободных тарифов на перевозку пассажиров воздушным транспортом и связанные с этим работы и услуги в размере 20% к себестоимости;
• • 30.08.1993 № 876 (в ред. от 16.10.2000) — об установлении и регулировании тарифов на услуги ледокольного флота, погрузочно-разгрузочные работы в портах и портовые сборы;
• • 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» (в ред. от 09.03.2013);
• • 17.08.1995 № 147 (в ред. ФЗ от 06.12.2011 № 401-ФЗ) «О естественных монополиях», в котором определены сферы естественных монополий на транспорте (железнодорожные перевозки, услуги портов, аэропортов и терминалов), а также правовые, организационные и процедурные механизмы регулирования инфраструктуры железнодорожного транспорта.
• 19 марта 2001 г. постановлением Правительства РФ № 194 утверждено «Положение об основах государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки». Данное постановление определяет основы государственного регулирования тарифов на перевозки грузов субъектами естественной монополии — федеральным железнодорожным транспортом. В 2004 г. данное постановление утратило силу в связи с утверждением Постановления правительства от 15.12.2004 № 787 «Об основах государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте» .

Цели государственного регулирования:

• • достижение баланса интересов субъектов естественной монополии на железнодорожном транспорте и потребителей их услуг;
• • защита экономических интересов потребителей услуг организаций железнодорожного транспорта, снижение народнохозяйственных затрат и обеспечение доступности услуг железнодорожного транспорта для потребителей;
• • развитие конкурентной среды на рынке транспортных услуг;
• • обеспечение устойчивого и экономически эффективного функционирования организаций железнодорожного транспорта;
• • создание у организаций железнодорожного транспорта экономических стимулов к снижению себестоимости перевозок и повышению качества транспортного обслуживания, а у потребителей услуг организаций железнодорожного транспорта — к улучшению транспортных свойств грузов и оптимизации транспортных связей.

Принципы государственного регулирования тарифов на грузовые перевозки железнодорожным транспортом следующие:

• • применение на всей территории РФ единой структуры и системы построения тарифов, обеспечивающих возмещение экономически обоснованных затрат и получение прибыли;
• • распределение эксплуатационных расходов по видам перевозок на основе соответствующих методик;
• • обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам железнодорожного транспорта, в том числе к его инфраструктуре;
• • установление для всех грузоотправителей (грузополучателей) единых правил тарификации особых условий грузовых железнодорожных перевозок;
• • обеспечение гласности принятия решений по вопросам регулирования тарифов, в том числе установления уровня тарифов, их изменения и правил применения;
• • соответствие системы построения тарифов рыночным условиям хозяйствования (переход по мере развития рыночных отношений и конкуренции от тарифов, регулируемых государством, к договорным тарифам на перевозки);
• • введение раздельного учета затрат в естественно монопольном и потенциально конкурентном секторах транспортных услуг;
• • ограничение перекрестного субсидирования одних видов перевозок за счет других.

Тарифы на грузовые железнодорожные перевозки устанавливаются в соответствии с законодательством РФ и включают в себя, в том числе, плату за пользование инфраструктурой железных дорог, подвижным составом федерального железнодорожного транспорта. Правила предоставления исключительных (учитывающих особые условия перевозок) тарифов на грузовые железнодорожные перевозки утверждаются Правительством РФ. Предоставление исключительных (учитывающих особые условия перевозок) тарифов на грузовые железнодорожные перевозки в случаях, не предусмотренных указанными правилами, а также в индивидуальном порядке не допускается. Принятие решений об изменении предельного уровня тарифов на грузовые железнодорожные перевозки производится на основе мониторинга основных ценообразующих факторов, в том числе:

• • объемов грузовых перевозок и их особенностей;
• • расходов организаций железнодорожного транспорта, в том числе расходов на выплату заработной платы, оплату сырья, материалов и накладных расходов;
• • конъюнктуры товарных рынков и рынка транспортных услуг;
• • амортизационных отчислений;
• • потребности в средствах на обслуживание привлеченного капитала, развитие производства и финансирование за счет прибыли других обоснованных расходов;
• • объемов государственной поддержки, налогов и других платежей.

Государственное регулирование тарифов на грузовые железнодорожные перевозки осуществляют в пределах своей компетенции ФАС и ОАО «РЖД» на основании решений Комиссии Правительства РФ по вопросам тарифного регулирования на федеральном железнодорожном транспорте путем:

• • утверждения и введения в действие тарифов или их предельного уровня;
• • контроля за правильностью применения утвержденных в установленном порядке тарифов или их предельного уровня.

В собственность ОАО «РЖД» перешла вся железнодорожная инфраструктура, локомотивы, подвижной состав и вспомогательные предприятия отрасли. 100% акций РЖД закреплено в федеральной собственности, а инфраструктурная часть — рельсы, землеотводы, диспетчерские объекты — может отчуждаться лишь путем принятия специального закона. РЖД ведет раздельный учет расходов и доходов по видам деятельности:

• • тарифы на перевозки устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность работы организаций железнодорожного транспорта;
• • расходы РЖД по обеспечению перевозок для государственных нужд и выполнению мобилизационной подготовки компенсируются из бюджета;
• • за срыв сроков доставки перевозчик уплачивает штраф в размере стоимости перевозки;
• • перевозчик за свой счет обеспечивает хранение и возврат груза, доставленного не по адресу.

В табл. 11.4 представлена динамика тарифов на грузовые перевозки с учетом сезонности.

Таблица 11.4

Индексы тарифов на грузовые перевозки по РФ в 2000—2012 гг. (на конец периода, %)

• [1] The Financial Times. 2001. № 4. 2006.
• [2] Центр фирменного транспортного обслуживания Министерства путей сообщения.