Порядок формирования парламентов и статус депутатов

В конституционном праве исходным моментом при характеристике парламентов почти всегда выступает порядок их формирования. Наиболее распространенным способом являются, как известно, выборы. Применяется также принцип назначения и некоторые другие. Народ, который объявляется в конституциях единым источником государственной власти, высказывает свою политическую волю путем выборов. Благодаря этому акту он непосредственно превращает свою волю во властную политическую структуру — парламент. А потому демократический порядок любого государства склоняется к выборам на началах общего избирательного права.

Почти все нижние палаты двухпалатных и однопалатные парламенты формируются прямыми выборами — путем голосования избирателей (за исключением представительных учреждений Бахрейна, Катара, Омана, а также Китая).

В отдельных государствах президент или монарх может назначить определенное количество членов однопалатного парламента: в Бутане и Индонезии — 1/5, в Кувейте и на Сейшельских островах — 1/3, в Брунее и королевстве Тонга назначенные члены составляют большинство. В некоторых государствах используются и другие подходы к выборам нижней палаты и однопалатного парламента. Однопалатный парламент Марокко формируется так: 2/3 состава избираются общими прямыми выборами, а 1/3 — коллегиями выборщиков (муниципальными и коммунальными советами). В Бангладеш 300 депутатов Национальной ассамблеи избираются прямыми выборами, а 30 женщин-депутатов назначаются членами парламента.

Способы формирования верхней палаты парламента представлены на схеме 11.2.

Оценивая в целом способы формирования верхних палат парламентов, можно заметить определенную закономерность: чем ближе способ их формирования к прямым выборам, тем шире круг их полномочий.

По своей природе парламенты являются коллегиальными органами. Анализ зарубежного законодательства позволяет сделать такие обобщения. Во-первых, в современных конституциях (Греции, Македонии, Португалии и др.) фиксируется численный состав нижних палат или однопалатных парламентов. Во-вторых, при установлении численности парламентов (палат) исходят из количества населения страны, хотя такая зависимость относительна. Например, наиболее малочисленными являются парламенты.

Схема 11.2. Методы формирования верхней палаты парламента.

Монако (18 депутатов на 31,5 тыс. человек), Андорры (28 депутатов на 10 400 избирателей). От 130 до 200 депутатов имеют парламенты или нижние палаты парламентов Австрии, Дании, Литвы, Норвегии, Чехии. Самые же многочисленные — нижние палаты парламентов России (450), Польши (460), Франции (577), ФРГ (662). В-третьих, количественный состав нижних палат всегда значительно больший, чем верхних (в Италии и Франции они составляют 630 и 315, 577 и 321 соответственно).

Правовое положение депутата определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями. Конституционно-правовая доктрина демократических стран рассматривает депутатов (от лат. deputatus — посланный) парламентов как представителей всей нации, а не соответствующих избирательных округов, и в силу этого они не могут быть отозваны избирателями. Логическим следствием этой концепции является запрет императивного мандата и права отзыва. Мандат депутата принято называть свободным (в ст. 67 Конституции Италии сказано: «Каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязательственного мандата». А ст. 38 (п. 1) Основного закона ФРГ содержит такое положение: «Депутаты немецкого Бундестага… являются представителями всего народа, не связанными приказами, доверенностями, и подчиняются только своей совести»). Зарубежная конституционная теория и практика выходят из того, что депутат является профессиональным парламентарием. Поэтому правовое положение парламентариев в значительной степени определяется принципом несовместимости депутатского мандата ни с какой государственной или другой должностью, кроме указанных в законодательстве. В разных странах принцип несовместимости признается в разном объеме. В Конституции США (разд. 6, ст. 1) записано, что ни один член конгресса на период действия его мандата не может занимать «публичную должность на службе Соединенных Штатов». В Швеции депутаты, которые занимают должности государственной службы, должны во время заседаний парламента уходить в отпуск. В Испании, Люксембурге, Финляндии и некоторых других странах принцип несовместимости касается лишь отдельных высоких должностей, перечень которых дается в законодательстве. В частности, повсеместно признана несовместимость депутатского мандата и профессиональной службы в армии, полиции и службе безопасности. Исключение представляет законодательство и политическая практика стран с парламентской формой правления, где действует правило, согласно которому министры должны быть членами парламента (конечно, нижних палат).

Конституционные модели парламента

К юридическим условиям, которые определяют статус депутатов, надо отнести индемнитет и иммунитет парламентариев. Понятие индемнитета означает, что:

• 1) член парламента не несет юридической ответственности за свои высказывания и голосование во время выполнения обязанностей в представительном органе. Так, в Латвии и ФРГ депутаты на общих основаниях несут ответственность за клевету, а в Литве — за клевету и оскорбление;
• 2) депутаты получают вознаграждение за парламентскую деятельность, которое включает покрытие расходов на содержание офиса, переписку, поездки и т. п. Например, в 2008 г. годовой оклад депутата Бундестага ФРГ составлял 140 тыс. евро, но из этой суммы высчитывают налоги. Депутат не вносит плату в страховой и пенсионный фонд. В некоторых странах (Финляндия, Франция, Япония) депутатский индемнитет приравнивается к чиновникам высшего разряда, т. е. к министрам.

Депутатский иммунитет (от лат. immunitas — освобождение от чего-то), т. е. неприкосновенность депутатов парламентов, означает запрет ареста или привлечения к судебной ответственности депутата за все его действия, включая действия, осуществленные им не при выполнении парламентских обязанностей. Неприкосновенностью депутаты пользуются только на время действия депутатского мандата. В литературе правильно подчеркивается, что содержание и объем депутатского иммунитета в разных странах неодинаковы, но нигде он не имеет абсолютного характера. Практически во всех странах депутат лишается иммунитета в случае задержания его на месте преступления: арест осуществляется без санкции парламента. В ФРГ без разрешения парламента нельзя предъявлять даже гражданские иски. В ряде стран депутаты пользуются иммунитетом лишь во время парламентских сессий (США, Япония), а в некоторых странах законодательство устанавливает условия, когда допускается арест депутата и возбуждение против него уголовного дела без санкции парламента. В Финляндии это возможно в случае, когда его действия квалифицируют как преступление, за совершение которого предусмотрено лишение свободы на срок не меньше, чем шесть месяцев, в Швеции — если срок наказания составляет два года, а в Македонии, Словении, Хорватии и Югославии — пять лет лишения свободы. В целом тенденции развития конституционного права в современных условиях характеризуются ослаблением депутатского иммунитета.

Законодательство зарубежных стран детально регламентирует вопросы, связанные с приостановлением полномочий депутатов. Это может произойти: а) в связи с истечением срока созыва представительного органа или его досрочного роспуска или самороспуска; б) в случае добровольного отказа депутата от мандата; в) в связи с лишением депутата его мандата. Во многих государствах существует также практика временного отстранения депутата, которая применяется как дисциплинарная санкция за грубые нарушения регламента и порядка в палате. Но срок такого отстранения, как правило, не превышает двух недель.