Зарождение местного самоуправления в России

Исторические корни самоуправленческих начал в российском обществе. Вечевая демократия

Отличительной чертой исторического развития России всегда было повышенное значение государства. В условиях российской действительности оно служило едва ли не главным субъектом прогресса практически во всех сферах социальной действительности, включая хозяйственно-экономическую, па различных этапах брало на себя задачи по выработке и реализации программ развития, перестройки, модернизации общественных отношений (яркий пример государственной политики модернизации — петровский период нашей истории).

Необходимость в организации эффективного управления на широком географическом и разнообразном социокультурном пространстве, постоянные военно-политические угрозы, как и сама русская ментальность, основанная на историческом осознании того, что Россия может существовать лишь как мировая держава, предопределяли высокую степень централизации государственной власти и ее активное влияние на социальную действительность.

В то же время общественные начала, в каких бы формах они ни проявлялись (народные дружины, крестьянские общины или боярские веча и т. д.), и получавшие, как правило, благословение и поддержку верховной государственной власти, не утрачивали своего значения и политической ценности, они как бы «вливались» в систему государственной организации общества. Общество и государство, частное и публичное соединялись здесь в единое целое со всеми внутренними противоречиями и одновременно — тенденциями к гармонизации, поиском баланса несовпадающих интересов. В этом смысле прав был В. Н. Лешков, полагавший, что в русской истории общинность и община служат явным признаком и выражением для бытия и деятельности государственного общества^[1].

Местное самоуправление в России как форма участия народа в жизни своего Отечества всегда проистекало из государства и обеспечивалось им, веками отражало ту структуру российского общества, которая юридически также была закреплена государственной властью. В этом принципиальное отличие исторического процесса возникновения местного самоуправления в России, например от США, где сама американская государственность имела вторичный характер, она исторически сформировалась на фундаменте местной (публичной) власти как власти местного самоуправления. Это, однако, ничуть нс умаляет роль и значение местного самоуправления в России в решении общественных задач, оно лишь характеризует национальную специфику этого института как своего рода «соработника» государства. Муниципальная демократия, «демократия малых пространств», как ее называл А. И. Солженицын, всегда являлась верной спутницей государственного развития.

В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых следует выделить наиболее устойчивые: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление, земское и городское самоуправление.

Вечевая демократия — одна из наиболее ранних форм осуществления самоуправленческих начал на Руси. Ее зарождение происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские общины^[2]. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и др. Вече считалось органической, естественной формой управления городом. Хронист эпохи императора Юстиниана Прокопий Кесарийский, говоря о славянах и антах, писал: «Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве…»^[3]

Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов самоуправления и разделение функций между центральными и местными органами в Новгородской и Псковской республиках свидетельствует о наличии там элементов местного самоуправления. Например, Новгород делился на пять частей, Псков — на шесть, которые назывались концами. Концы входили в границы городов и делились, в свою очередь, на улицы. В каждом конце действовала система самоуправления, состоящая из вече (народного собрания) и кончанского старосты. Улицы также имели свое вече (собрание) и уличанского старосту. Старосты концов и улиц избирались на вече концов и вече улиц.

Каждое вече выполняло отведенную ему определенную функцию. Наряду с избирательной функцией кончанские и уличанские вече решали и другие мелкие задачи, связанные с обустройством вверенных территорий. Все органы местного самоуправления действовали на основании закона, установленного всенародным вече республики. Вечу республики принадлежало право избрания всех высших должностных лиц, утверждения и отмены законов, объявления войны и мира, определения размеров налогов с населения, строительства городов, крепостей, церквей. Эти нормы неукоснительно выполнялись. Таким образом, самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, построенную на основе непосредственной и представительной демократии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов.

Самоуправлению этого периода были присущи также государственно-политические и хозяйственные функции. Самоуправление строилось, исходя из законов, утверждаемых на вече Великого Новгорода и Пскова, а в период между ними — Советом господ. В Совет господ обязательно входили наряду с другими должностными лицами кончанские старосты. Они представляли интересы самоуправляющихся территориальных единиц — концов города, что позволяло вырабатывать согласованную позицию республики.

Естественно, что такая система управления и местного самоуправления должна была строиться на крепких исторических традициях. И такие традиции в Новгороде и Пскове были. Вече было органом, решавшим самые главные вопросы жизни великого Новгорода с середины XII в. Подобных демократических систем управления не было в то время ни в одном государстве. Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления в «северорусских народправствах» (как, впрочем, и в иных территориях) было существенным образом скорректировано набирающими силу процессами централизации государственной власти в рамках формирующегося единого Русского государства под началом Москвы. В новых условиях местное самоуправление, очевидно, уже не могло иметь прежней самостоятельности, должно было сочетаться с утверждающимся принципом государственного суверенитета.

• [1] См.: Лешков В. И. Русский парод и государство. История русского общественного права до XVIII в. М.: Университетская типография, 1858. С. П.
• [2] См.: Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. Н. С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2002. С. 79−80.
• [3] См.: Еремян В. В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству). М.: Академический проект, 2005. С. 24.