Порядок внесения нормативного правового акта

На базе концепции разрабатывается текст нормативного правового акта. И прежде чем его вносить, следует еще раз проверить, в полной ли мере данный акт соответствует Конституции РФ и нормативным правовым актам более высокой юридической силы, а также правилам юридической техники. Внесение нормативного правового акта сопровождается необходимым пакетом документов: пояснительной запиской; перечнем актов, которые с его принятием утрачивают юридическую силу; финансово-экономическим обоснованием, если предполагаются затраты на его реализацию, либо заключением Правительства, подтверждающим отсутствие подобных затрат. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ «Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации» .

Внесение проекта федерального закона осуществляется субъектами права законодательной инициативы. Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ таковыми являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, суды высших инстанций по вопросам их компетенции. Несколько отличается субъектный состав при инициировании предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Такие предложения могут исходить от Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания, Правительства РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

В субъектах Федерации законодательная инициатива осуществляется по-разному. Субъектами права законодательной инициативы могут быть депутаты региональных парламентов, депутатские объединения, высшие должностные лица, правительства, конституционные и уставные суды, федеральные структуры и их представители (члены Совета Федерации, прокуроры и др.). Также право внесения законопроекта имеют представительные органы муниципальных образований. Например, в Ульяновской области право законодательной инициативы имеется у Совета муниципальных образований. В Томской области такое право имеет областная Федерация профсоюзов, а в Ненецком автономном округе — Ассоциация ненецкого народа «Ясавэй». В ряде субъектов практикуется народная законодательная инициатива. Для этого инициативная группа должна собрать необходимое предусмотренное законом количество подписей. Например, в Еврейской автономной области необходимо заручиться поддержкой 2 тыс. граждан, проживающих на ее территории, в Ханты-Мансийском округе (Югра) — не менее 20 тыс., в Москве — 10 тыс. Уставом Санкт-Петербурга правом законодательной инициативы помимо указанных в ст. 31 депутатов и должностных лиц наделены также почетные граждане города.

Порядок прохождения законопроекта в Федеральном Собрании РФ

Законопроект и сопроводительные документы направляются субъектом права законодательной инициативы председателю Государственной Думы. После регистрации в предусмотренном порядке законопроект считается внесенным. Совет Думы направляет законопроект в соответствующий профильный комитет, которому поручается ответственность за его дальнейшее прохождение. Для ознакомления законопроект направляется также в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, Совету Федерации, Правительству РФ, в суды высших инстанций по вопросам их ведения. Это так называемая «малая рассылка», поскольку в данном случае привлекаются не все субъекты права законодательной инициативы. На этой стадии никакой работы над текстом законопроекта не проводится. Однако могут поступить замечания от адресатов рассылки, и на них Совет Государственной Думы и профильный комитет должны отреагировать. Одновременно Правовое управление Аппарата Государственной Думы по представлению профильного (ответственного за законопроект) комитета проводит анализ законопроекта на предмет его соответствия Конституции РФ и текущему законодательству, осуществляет лингвистическую экспертизу и готовит соответствующее заключение. После этого Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта в план работы палаты.

Для подготовки законопроекта к первому чтению создастся рабочая группа, которая будет вести этот законопроект до принятия его в качестве закона. В состав группы входят депутаты, работники аппарата профильного комитета, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, представители органов государственной власти, общественных объединений, ученые, эксперты. В случае если законопроект соответствует профилю двух или нескольких комитетов, в рабочую группу включаются представители всех этих комитетов.

Пройдя такую предварительную апробацию, законопроект представляется в Совет Государственной Думы для решения вопроса о вынесении его на пленарное заседание в первом чтении. Процедура первого чтения предполагает одобрение и утверждение концепции законопроекта. Каких-либо изменений и дополнений на данной стадии не предусматривается. Обсуждение проходит по отработанной схеме: доклад того, кто вносит законопроект или его полномочного представителя; содоклад представителя профильного комитета; выступления представителей фракций и депутатских групп; выступление отдельных депутатов; свое мнение по данному законопроекту могут высказать полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, лица, приглашенные для участия в обсуждении (как правило, специалисты либо заинтересованные в законодательном урегулировании данной проблемы). По результатам обсуждения палата может принять законопроект в первом чтении и продолжить над ним работу с учетом уже полученных, а также последующих замечаний; отклонить законопроект и возвратить его субъекту права законодательной инициативы. Возможен третий вариант — палата может принять данный документ в качестве закона, как говорят, сразу в трех чтениях. Это бывает крайне редко, когда в целесообразности подобной акции пи у кого нет сомнения, либо в случае, не терпящем отлагательства.

После первого чтения начинается основная работа над законопроектом. Законопроект, выражаясь условно, «меняет хозяина». Теперь всю работу над ним проводит ответственный комитет. Принятый в первом чтении законопроект рассылается всем субъектам права законодательной инициативы для представления в месячный срок замечаний и предложений по сути данного законопроекта. После получения этих материалов ответственный комитет готовит таблицы поправок, рекомендуемых для принятия, и таблицу поправок, рекомендуемых к отклонению. В соответствии с имеющимися замечаниями дорабатывается и текст законопроекта. Текст подготовленного законопроекта направляется в Правовое управление для постатейной правовой и лингвистической экспертизы и после получения положительного заключения представляется Совету Государственной Думы для включения в повестку дня заседания палаты.

Второе чтение законопроекта и по существу, и процедурно отличается от первого. Оно начинается докладом представителя ответственного комитета (председателя, заместителя председателя комитета или ответственного за законопроект депутата), затем свои соображения представляют полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе. Может высказать свое отношение к варианту, представленному думским комитетом, представитель инициирующей стороны. Представители фракций, депутатских групп и отдельные депутаты выступают по сути предлагаемых комитетом поправок. Нс всегда и не со всеми предложениями депутаты соглашаются. Хотя предложения комитета относительно принятия и отклонения поправок основательно аргументируются в представленных депутатам таблицах, не факт, что все они найдут поддержку депутатов. Завершается обсуждение ответами представителя комитета на возражения и голосованием по поводу поправок. Палата их либо одобряет, либо отклоняет. Наконец, голосуется предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если голосование положительное, то законопроект считается принятым во втором чтении, если нет, то он возвращается в ответственный комитет на доработку. Принятый во втором чтении законопроект дорабатывается, редактируется с учетом пожеланий, высказанных при его обсуждении, после чего его текст передается в Правовое управление для тщательной правовой и лингвистической постатейной экспертизы.

Совет Государственной Думы определяет срок проведения третьего чтения законопроекта. Процедура третьего чтения не предполагает обсуждения законопроекта, и он по результатам голосования принимается в качестве закона, либо возвращается к процедуре второго и, что крайне редко, к процедуре первого чтения. Для принятия федерального закона достаточно простого большинства от общего числа депутатов, а для принятия федерального конституционного закона — не менее 2/3 депутатов Государственной Думы.

Вновь принятый закон в течение пяти дней направляется в Совет Федерации, где он должен получить предусмотренное Конституцией РФ одобрение. Совет Федерации представляет интересы регионов, и поэтому его одобрение имеет огромное политическое значение, легитимирующее закон. Конституцией РФ установлен двухнедельный срок для рассмотрения закона в Совете Федерации. Если за это время Совет Федерации нс рассмотрит представленный закон, то он считается одобренным и передается на подпись Президенту РФ. Однако ст. 106 Конституции РФ требует обязательного рассмотрения Советом Федерации законов, принятых по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны, мира. По смыслу ч. 2 ст. 108 Конституции РФ обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат федеральные конституционные законы.

В Совете Федерации закон, принятый Государственной Думой, направляется в соответствующий, как правило, родственный (часто одноименный) комитет для выработки заключения и проекта постановления. Процедура рассмотрения на заседании палаты начинается с оглашения данных документов. Принимается решение. Возможны три его варианта: одобрить закон; отклонить закон без обсуждения; обсудить закон на заседании палаты. Для одобрения федерального закона требуется простое большинство голосов, для федерального конституционного закона — квалифицированное большинство (для Совета Федерации квалифицированное большинство — ¾ голосов).

Если Совет Федерации отклоняет закон, принятый Государственной Думой, то палаты могут образовать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. После достижения компромисса между членами комиссии Государственная Дума вновь рассматривает данный закон (ч. 4 ст. 105). В случае, когда достичь соглашения между палатами не удается, Государственная Дума вправе повторно рассмотреть закон, и, если за него проголосует квалифицированное большинство палаты (для Государственной Думы — 2/3 депутатов), закон считается принятым и направляется Президенту РФ для подписания (ч. 5 ст. 105). Естественно, при теоретической возможности подобного варианта развития событий, на практике доводить дело до подобного рода конфронтации крайне нежелательно.