Контрольные органы: институт фискалов и прокуратура

Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы: 1) фискальная во главе с обер-фискалом Сената, учрежденная в 1711 г. и 2) прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената (1722 г.). Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях.

В результате реформ центрального и местного аппарата управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленнее был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, свойственной любой бюрократии, — коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности. Поэтому Петр I был озабочен поисками форм контроля над деятельностью госаппарата. Эти формы были многообразны: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов.

Но этого было недостаточно.

Поэтому в 1711 г. учреждаются должности фискалов (от лат. fiscus — государственная казна) во главе с генералфискалом и его помощником обер-фискалом. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г.

Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (позже эта функция была передана прокурорским органам.) Фискалы призваны были оберегать казну путем вербовки агентуры в госучреждениях и выявления оперативным путем взяточников и казнокрадов.

В 1715 г. специальным указом царь установил, что за донос на взяточника и казнокрада, а также на тех, кто злоумышляет против государства, доносчик в случае подтверждения его доноса получит половину имущества виновного, а холоп, донесший на своего господина, — вдобавок еще и волю. В стране поднялась такая волна доносов, что в 1718 г. царю пришлось издать указ о том, чтобы «подметные письма» (доносы) сжигали на том месте, где их обнаружили, не распечатывая и не читая. Дело в том, что доносчики, опасаясь нередких в таких случаях пыток, подбрасывали анонимки («подметные письма») к дверям государственных учреждений или церквей.

В 1722 г. Петр I издал указ об учреждении должности генерал-прокурора («ока государева»). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в Синоде, прокуроры в коллегиях и в губерниях. Они должны были присутствовать на заседаниях тех учреждений, при которых они были учреждены, и осуществлять гласный общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената.

Поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным надзором. А за всеми учреждениями, в том числе и Сенатом, и Синодом, и прокурорами, и фискалами, наблюдало «недремлющее око» Тайной канцелярии.

Однако, как отмечают историки В. О. Ключевский и С. М. Соловьев, ничто не помогало. Взяточничество и казнокрадство процветало. Так, уличен был во взятках и казнен сам обер-фискал Нестеров. Казнен сибирский губернатор князь Гагарин, умудрившийся украсть бриллианты, купленные в Китае для жены Петра I, пока их везли через Сибирь. А на царского фаворита князя Меншикова был сделан начет (царь обязал вернуть украденное) в размере почти годового бюджета Российской империи.