Практические ситуации для анализа

В данном разделе приводятся материалы для ситуационного анализа, охватывающего тематику концентрации и конкуренции на различных рынках, а также вопросы государственной конкурентной и антимонопольной политики и ее взаимодействия с другими видами экономического вмешательства правительства в функционирование отраслей и рынков. Все ситуации разделены на два блока. Вначале даются кейсы с детальным разбором и методическими указаниями для преподавателей. Затем предлагаются ситуации для самостоятельной работы. Приведенные для анализа кейсы носят методологический, обучающий характер. Как в процессе составления кейсов, так и в разборе были использованы материалы экономических эссе студентов факультета государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ.

В помощь преподавателю: детальный разбор ситуации

Кейс № 1. Анализ реформы газовой отрасли в России

Прочитайте статью «„Газпром“ не хочет делиться». Ответьте на вопросы.

• 1. Каковы основные подходы современной экономической теории к проблемам реформирования отраслей естественных монополий? В какой степени предлагаемое реформирование структуры Газпрома и процесса регулирования цен на газ соответствует идее выделения из структуры отрасли потенциально конкурентных видов деятельности?
• 2. Как соотносится предлагаемая модель реформирования с опытом либерализации рынка газа в Великобритании? В США? В других странах (например, в Мексике)? Почему, на ваш взгляд, для России признана разумной именно предлагаемая модель?
• 3. В чем состоят основные мотивы выделения внутри Газпрома самостоятельной СТК (Специализированной транспортной компании)?
• 4. Почему при сохранении транспортной составляющей в составе «Газпрома» авторы проекта считают абсолютно необходимым организацию раздельного учета транспортных расходов?
• 5. В чем вы видите основные «узкие места» предлагаемой модели реформирования газового рынка? На какие вопросы вы предложили бы регулирующим органам обратить особое внимание при осуществлении реформы?
• 6. Охарактеризуйте основные проблемы, наиболее вероятные при переходе к следующему этапу реформирования газового рынка (от первого ко второму и от второго к третьему).
• 7. Основным условием развития конкуренции на рынке газа служит обеспечение равного доступа независимых производителей к транспортной мощности. Как предлагаемая модель реформирования рынка газа решает этот ключевой вопрос? Насколько разработано это решение в предложенном материале? Попытайтесь сформулировать свойства «идеального» контракта на транспортировку газа между Газпромом и независимым производителем газа.

" Газпром" не хочет делиться

(«КоммерсантЪ», 3 сентября 2001 г.)

В начале августа председатель правления «Газпрома» Алексей Миллер встречался с главой Минэкономразвития Германом Грефом. Главной темой беседы была реформа российского рынка газа и, собственно, самого «Газпрома». Именно рабочей группе при Минэкономразвития поручено разработать проект этой реформы. И вот 15 августа «Газпром» отправил в Минэкономразвития свои первые после смены руководства компании предложения по газовой реформе. Ъ публикует их на этой странице. Впрочем, у Минэкономразвития есть и свои предложения.

" «Итера» и другие"

15 августа начальник департамента экономической экспертизы и ценообразования «Газпрома» Елена Карпель отправила руководителю рабочей группы Минэкономразвития по подготовке проекта реформы рынка газа Эльвире Набиуллиной «концептуальные положения реформирования рынка газа». Это первые официальные предложения «Газпрома» по газовой реформе после смены руководства компании.

По существу, новые предложения «Газпрома» мало чем отличаются от старых. Реформу предлагается провести в три этапа. На первом в структуре «Газпрома» будет создана специализированная газотранспортная компания (СТК), а существующие трансгазы преобразованы в операторов магистральных трубопроводов. При этом в течение трех лет государство будет создавать экономические условия для стабилизации добычи газа «Газпромом», а независимых производителей «стимулировать выполнять лицензионные соглашения». Впрочем, непонятно, что имеет в виду «Газпром» под независимыми производителями, так как везде пишется «компания „Итера“ и другие». Ни «Роснефть», ни «Сургутнефтегаз» не упоминаются.

На первом этапе сохранится госрегулирование оптовых цен на газ, тарифов по транспортировке для независимых производителей и платы за сбытовые услуги. Кроме того, будет проведен эксперимент по биржевой торговле газом. Газ, поступающий на биржу, будет состоять из 5−15% объема газпромовского газа, газа независимых производителей и импортного газа. «Газпром» почемуто уверен, что услугами биржевой торговли «добровольно будут пользоваться» состоятельные покупатели.

На втором этапе нерегулируемый сектор расширяется, а цены для всех потребителей, кроме населения и бюджетных организаций, становятся договорными. По замыслу «Газпрома» на этом этапе СТК должна выйти на самофинансирование.

На третьем этапе на регулируемом секторе останется только население, на российский газовый рынок наконец будут допущены иностранные поставщики. Вот, собственно, и вся реформа. Но и здесь есть принципиальные расхождения с Минэкономразвития.

" «Газпрому» не нужна конкуренция"

" Нам была дана команда прийти к компромиссу с «Газпромом», — признался Ъ один из членов рабочей группы при Минэкономразвития.- Мы поняли, что сейчас нет политического ресурса для деления газовой компании. Если так, то нет смысла сейчас проводить радикальное изменение имущественной структуры «Газпрома»" .

Первый компромисс по газовой реформе был достигнут на августовской встрече Германа Грефа и Алексея Миллера. Тогда стороны договорились, что выделяемая газотранспортная компания будет на первых порах реформы на 100% принадлежать «Газпрому» .

Правда, в противовес Минэкономразвития настаивает, чтобы над газотранспортной компанией стоял еще один, уже независимый от «Газпрома», орган — системный оператор ЦПДУ (центральное производственное диспетчерское управление. — Ъ) (см. схему). Этот центральный сетевой диспетчер будет создан в форме государственного унитарного предприятия и станет контролировать деятельность газотранспортной компании и регулировать доступ независимых производителей и поставщиков газа в газотранспортную систему. Кроме того, через него «Газпром» сможет поставлять газ на биржу (см. схему), а не напрямую, как хочет сам газовый монополист.

Надо сказать, что сейчас некое подобие такого ЦПДУ существует в структуре «Газпрома». И «Газпром» предлагает оставить сетевого диспетчера в структуре газовой монополии. «Вы понимаете, что от того, как будет координироваться деятельность газотранспортной компании, многое зависит. Здесь главное — создать предпосылки для препятствия конфликту интересов, — считают в рабочей группе Минэкономразвития.- Оптимальным вариантом было бы создать такую же схему работы газотранспортной компании и ЦПДУ, как у ЦДУ ТЭК с „Транснефтью“» .

Другое принципиальное расхождение — на чьем балансе будут находиться основные имущественные фонды газотранспортной компании. В первую очередь речь идет, конечно, о самой газовой трубе. Минэкономразвития предлагает оставить все это в собственности газотранспортной «дочки». «Газпром» же хочет оставить все имущество, включая трубу, у себя на балансе, а свою транспортную «дочку» сделать арендатором этих труб. Таким образом, при возможном последующем акционировании транспортной компании или ее передаче в собственность государства сама труба не выйдет из-под контроля «Газпрома», зато у независимых газовых производителей, которые хотят строить собственные газовые трубопроводы, непременно возникнут проблемы. Но за то, чтобы труба осталась в материнской компании, газпромовцы стоят насмерть — Алексей Миллер постоянно повторяет, как для него важно, чтобы «„Газпром“ остался вертикально интегрированной компанией» .

Еще одно принципиальное расхождение — в вопросе о том, кто будет транспортировать газ по трубе. Минэкономразвития считает, что это могут делать не только транспортные «дочки» «Газпрома», но и независимые от него компании. «Газпром» же предлагает «существующие трансгазы преобразовать в операторов магистральных газопроводов» (см. документ).

Но главное, нерешенным остается вопрос, как гарантировать независимым производителям газа доступ к трубе. «Газпрому» хочется и рыбку съесть, и удочку не бросить. Как видно из документа, ему весьма интересна идея и с нерегулируемым рынком газа, и с биржей, где газ будет продаваться по свободным ценам.

Но при этом «Газпрому» очень хочется самому продавать там газ по высоким ценам и очень не хочется пускать туда других поставщиков. Да, собственно, кроме «Итеры», других газовых поставщиков «Газпром» и не видит — в документе упоминается только эта компания.

Ситуация усложняется еще тем, что «Газпром» все медлит и никак не представляет в Минэкономразвития реальные данные о свободных мощностях. На словах он говорит, что мощностей мало. Но в России добывалось и 640 млрд куб. м газа в год. На это «Газпром» отвечает, что у него нет инвестиций и потому трубы выбыли из строя. «А между тем с балансов ничего не списано, — говорит собеседник Ъ в рабочей группе Германа Грефа.- Мы допускаем, что „Газпром“ не лукавит. Может быть, большая часть труб действительно развалилась, и не списаны они по каким-то другим причинам. Но, скорее всего, „Газпрому“ просто невыгодно раскрывать информацию о ситуации со свободными мощностями. Ведь в долгосрочной перспективе это означает развивать конкуренцию, а „Газпрому“ не нужна конкуренция» .

Разбор ситуации

1. В современной литературе выделяется несколько проблем реформирования отраслей естественных монополий. Первая — это условия использования ключевых инфраструктурных мощностей в дерегулируемой отрасли. Для подавления конкуренции в некоторых отраслях фирма-монополист может ограничивать использование независимыми участниками рынка ключевых мощностей. Поэтому операторов ключевых мощностей стоит обособлять от поставщиков конечной продукции.

Эта проблема влечет за собой не менее важную проблему регулирования условий доступа к инфраструктурным мощностям. Вертикально интегрированная компания (а именно о создании такой идет речь в статье) обязана предоставить доступ к ключевым мощностям своим конкурентам на смежных рынках. Однако монополист в этом не заинтересован, и, скорее всего, потребуется государственное регулирование условий использования инфраструктурных мощностей.

Когда государство начинает регулировать условия эксплуатации ключевых инфраструктурных мощностей, на его пути возникают два подводных камня: если оно установит слишком низкий потолок цен, то оператор не сможет покрыть издержки на амортизацию этих мощностей, а если слишком высокий, то будет затруднен вход на рынок.

Еще одна проблема, касающаяся вертикально интегрированных фирм, состоит в том, что подобная компания должна предоставлять доступ к мощностям на недискриминационных условиях. В то же время, как мы знаем, в отдельных случаях ценовая дискриминация может повышать благосостояние потребителей, поэтому запрет градаций цен может только ухудшить ситуацию на рынке.

Кроме регулирования использования ключевых мощностей, государство может также регулировать отрасли естественных монополий посредством лицензирования. Таким способом оно устанавливает барьеры входа в отрасль и, следовательно, регулирует число участников рынка.

Другая проблема реформирования состоит в том, как будут соотноситься антимонопольная и отраслевая политики. Можно перенять опыт Великобритании, где на каждом рынке в период реформ был создан специализированный антимонопольный орган, который занимался проведением конкурентной политики в своей отрасли, и в первую очередь контролировал эксплуатацию инфраструктурных мощностей. Ключевой вопрос здесь состоит в способности этого органа успешно реализовывать политику в период реформы, опираясь только лишь на нормы антимонопольного законодательства.

Рынок природного газа традиционно относится к естественным монополиям. Однако при более детальном анализе выясняется, что качеством естественной монополии здесь обладает лишь газотранспортировка по магистральным газопроводам. Добыча и реализация природного газа потенциально могут быть рынками с довольно высокой конкуренцией. А строительство газопроводов — это капиталоемкое производство с большими невозвратными издержками, поэтому строить несколько альтернативных газопроводов нерационально.

Реформирование Газпрома предполагает выделение из компании транспортной составляющей и преобразование существующих компаний трансгаза в операторов магистральных трубопроводов. Однако до конкуренции тут далеко: Газпром (у которого имеются потенциальные конкуренты, например компании «Итера», «Сургутнефтегаз», «Роснефть» и др.) стремится к тому, чтобы труба, которой будет пользоваться его дочерняя компания, все же осталась в его активах. Если бы Газпром передал газовую трубу Специализированной транспортной компании (СТК), можно было бы начинать разговор о выделении потенциально конкурентных видах деятельности, но СТК изначально зависит от Газпрома, хотя и планируется перевести ее на самофинансирование. Более того, Газпром не хочет допускать других газовых производителей к пользованию этой сетью.

Что касается ценовой политики, то на втором этапе Газпром уже планирует расширить нерегулируемый сектор и сделать договорными цены для всех, кроме населения и бюджетных организаций.

Это означает, что монополист будет диктовать свои условия потребителям. Мы говорим «монополист», так как из последней части статьи выяснили, что у компании наверняка есть неиспользованные мощности — следовательно, она сможет воспользоваться ими в неравной схватке с конкурентами. Потому такое реформирование структуры Газпрома соответствует идее выделения из структуры отрасли потенциально конкурентных видов деятельности лишь по форме, но не по содержанию. По сути, это завуалированный шаг к еще большей монополизации.

2. В структуре газовых рынков разных стран имеются радикальные различия по числу производителей и поставщиков газа, форме собственности, степени вертикальной интеграции. Поскольку различия настолько велики, то и преобразования газовой отрасли производились разными способами.

В США различные стадии технологического процесса добычи, транспортировки, распределения газа были обособлены, и либерализация состояла в отказе от регулирования отпускных цен добывающих компаний и отделении функции транспортировщика от функций поставщика в деятельности газопроводов. Все клиенты газопроводов получили возможность закупать газ самостоятельно у добывающих компаний, а затем перебрасывать его в пункт назначения, оплачивая транспортный тариф. Самим владельцам газопроводов было разрешено участвовать в газовом бизнесе, но только через свои филиалы, которые функционально, организационно и финансово отделены от транспортного бизнеса. Сегодня в США — тысячи добывающих компаний, десятки магистральных трубопроводов, все стадии добычи и транспортировки находятся в частных руках, интеграция очень слабая.

В Великобритании же, напротив, газовая отрасль весьма сильно интегрирована вертикально, и это значит, что необходимо было не только разграничить функции газовых компаний, но и разделить их организационно на добывающий и транспортный сегменты. Именно это и было сделано. Исходным пунктом была вертикально интегрированная компания, занимающая монопольное положение на рынке страны. Либерализация проводилась в несколько этапов. Постепенно планировалось выводить из-под государственного регулирования часть общего объема производимого газа и давать право выбора поставщика и транспортной сети крупным потребителям. Однако не всегда потребители могли воспользоваться такой возможностью, так как права доступа к сетям для третьей стороны ограничивалось монополистами. Вопрос был решен с помощью законодательства — Сетевого кодекса, который был призван балансировать потоки газа, распределения мощностей и торговли права пользования ими. Реформа прошла успешно, и на сегодняшний день Великобритания имеет развитый рынок в данной отрасли, который является образцом для подражания для многих стран Евросоюза.

Мексика, в свою очередь, выбрала стратегию сохранения государственного регулирования цен на газ и вертикальной интеграции компании. Однако государство выдает лицензии на строительство новых линий магистральных газопроводов.

Модель реформирования нашей газовой отрасли имеет мало общего со стратегией США и Мексики, а вот исходные условия реформирования российской газовой отрасли очень схожи с условиями Великобритании. Кроме того, мы также используем стратегию разделения функций вертикально интегрированной компании. Эта модель является для России, как и для многих стран ЕС, наиболее оптимальной, так как на европейском пространстве наша страна является самым крупным поставщиком газа другим государствам. Игра «по общим правилам» на единой территории значительно сократит трансакционные издержки и будет способствовать дальнейшему развитию газового рынка.

3. В настоящий момент ситуация на рынке транспортировки газа такова, что стало необходимым создать отдельную компанию, активы которой будут принадлежать государству.

Если рассмотреть пример нефтяной отрасли, то все крупные нефтяные компании, подобные ЛУКОЙЛ или ТНК-ВР, вертикально интегрируемые, как и Газпром. Но в случае нефтяной отрасли в России сейчас существуют две государственные компании, которые занимаются транспортировкой углеводородов — Транснефть и Транснефтепродукт. Несмотря на достаточно невысокий уровень тарифов на транспортировку нефти, свою прибыль компании тратят на поддержание трубопроводов в соответствующем состоянии, на расширение мощностей и модернизацию. Ситуация в нефтяной отрасли такова, в отличие от газовой, что любая компания — поставщик сырья имеет равноправный доступ к транспортной системе: это может быть как ЛУКОЙЛ, так и любая маленькая компания. Причиной этого является тот факт, что Транснефть подотчетна только государству и не зависит ни от одной частной компании. Ее главной задачей является обеспечение транспортировки нефти, а государству выгодно, чтобы все компании развивались, и таким образом расширялась сеть трубопроводов.

Ситуация с Газпромом такова, что вся сеть российских газопроводов принадлежит ему. То есть вся газотранспортная сеть страны принадлежит одной компании, которая одновременно занимается как добычей, так и сбытом газа. В результате независимые производители не могут получить доступ к магистральным трубопроводам. Уже много лет правительство пытается принимать законы, которые обеспечивали бы независимым компаниям право доступа к газопроводной системе Газпрома. Но на текущий момент практически ничего не изменилось.

Кроме того, многие компании сдают Газпрому газ по очень низкой цене, чем Газпром «пользуется» дам увеличения своей прибыли. Даже внутри России можно найти потребителей газа, которые готовы платить и в два и в три раза больше, чем платит Газпром, но независимые компании не имеют возможности поставлять газ этим потребителям, так как способ поставки только один — трубы, которая принадлежат Газпрому. А кроме того, Газпрому не выгодно отдавать хорошего потребителя конкурентам.

Сложность данной ситуации заключается в том, что независимые поставщики не могут сами проложить трубу для транспортировки, так как по закону трубопроводы должны находиться в собственности Газпрома. Таким образом, без соглашения с Газпромом прокачать газ от поставщика к потребителю невозможно.

По закону Газпром обязан обеспечить транспортировку газа, но в законе есть оговорка — «при наличии технических возможностей». Именно это позволяет Газпрому уклоняться от транспортировки газа независимых поставщиков. Газпром всегда может сказать, что нет технических возможностей, а независимый поставщик не сможет доказать обратное.

Общий минус сложившейся ситуации состоит в том, что многие российские потенциальные поставщики газа его сжигают, так как Газпром по различным причинам отказывается его транспортировать. А Газпрому в свою очередь приходится закупать газ у Туркмении, Узбекистана, Казахстана и многих других стран, так как компании не хватает ресурсов для выполнения взятых на себя обязательств.

Таким образом, если ситуация с доступом к газовой трубе будет решена, это поможет независимым компаниям принять участие в процессе реализации добываемого ими газа и сформировать адекватные цены на газ на рынке через конкуренцию.

• 4. Реальный учет транспортных расходов необходим для недопущения установки Газпромом монопольно высоких цен на транспортировку газа, и таким образом возвращения монопольной власти Газпрому. В данный момент у государства нет информации относительно реальных мощностей Газпрома, стоимости транспортных расходов на транспортировку газа, кроме того, у Газпрома существует очень много непрофильных активов, расходы по которым Газпром по-возможности максимально включает в расходы по своей главной деятельности.
• 5. Первое, о чем мы вынуждены задуматься, — это то, что вновь создающаяся транспортная компания будет на первых порах принадлежать Газпрому. Это значит, что Газпром хочет добиться еще большей рыночной власти за счет своей «дочки». Можно было бы привести аргумент об огромных капитальных затратах на нее, которые должны окупиться. Однако эту компанию можно целиком передать государству. В этом случае она могла бы регулировать барьеры входа на рынок, не допуская конфликта интересов.

Далее возникает вопрос о прототипе центрального диспетчерского управления (ЦДПУ), который уже существует в структуре Газпрома в качестве сетевого диспетчера. Это может привести к конфликту интересов в отрасли, такой орган должен находиться вне структуры компании-поставщика.

Третье «узкое место» предлагаемой модели — активы газотранспортной компании, а именно то, что Газпром хочет оставить трубопровод у себя на балансе. В таком случае речь не может идти о разделении функций компании в полном смысле, это просто стратегический ход, чтобы впоследствии оставить газовый рынок за собой.

Кроме того, остро стоит проблема эксплуатации мощностей транспортной компании независимыми поставщиками, не только Газпромом. Велика вероятность того, что Газпром как собственник СТК будет проводить дискриминационную политику по отношению к прочим поставщикам.

Реформирующим органам, прежде всего, хотелось бы указать на необходимость разработки типового договора на использование ключевых мощностей. Как показывает мировой опыт, это один из важнейших инструментов повышения эффективности контрактных отношений в области естественных монополий в частности и развития конкуренции в отрасли в целом.

6. Поскольку пока не очень ясно, кому в итоге будет принадлежать СТК, и кто будет «диктовать» ей условия ведения бизнеса, то в том случае, если СТК будет управляться Газпромом, вероятнее всего, при переходе ко второму этапу возникнет проблема монопольной власти на трубопровод. Стоимость газа на втором этапе планируется договорной для различных клиентов (кроме населения и бюджетных организаций), что позволит Газпрому оптимизировать затраты под конкретного покупателя, а это может привести к завышению цен.

При переходе к третьему этапу возникает вопрос, смогут ли все иностранные поставщики, которые желают реализовывать газ в нашей стране, это сделать? Или будут допущены лишь некоторые из них на определенных условиях? Не помешает ли подобная политика развиваться и реализовывать собственную продукцию российским небольшим компаниям, которые наконец получат доступ к трубе?

7. Обеспечение равного доступа независимых пользователей к трубопроводу Газпрома является одним из ключевых моментов реформирования рынка газа. Но нет четкого понимания того, кому будет принадлежать специализированная газотранспортная компания (СТК): Газпрому или государству (у МЭРТа и Газпрома различные взгляды на данный вопрос и к компромиссу они еще не пришли). Понятно, что Газпрому хочется сузить круг ситуаций, в результате которых газопровод перейдет во владение государства.

Целью реформы является демонополизация рынка газа в стране, соответственно, единственно возможным действием, несмотря на все аргументы Газпрома, является создание СТК наподобие «Транснефти» в нефтяной отрасли.

Свойства идеального контракта

Подобный контракт должен отражать интересы обеих сторон. Цена нефти должна быть соответствующей рыночной стоимости, а не заниженной, только по той причине, что у независимых поставщиков нет других вариантов: либо сжигать, либо продавать по этой стоимости из-за невозможности транспортировки. Либо нужно дать возможность независимым компаниям пользоваться услугами Газпрома только как транспортировочной компанией, а о стоимости договариваться уже самостоятельно с покупателями.