Пятая республика. 
История государства и права зарубежных стран

Объективно переход к Пятой республике был вызван необходимостью оперативного реагирования политической системы на возникающие внутренние и внешние проблемы. В стране происходила структурная модернизация, связанная с созданием основ информационной экономики. Она приводила к сокращению занятости в нервом и втором секторах экономики, т. е. в сельском хозяйстве, добывающей и обрабатывающей промышленностях, и росту сферы услуг. Все эти преобразования требовали средств, которые поступали от грабежа колоний. По французская колониальная империя распадалась. Большинство французов болезненно переживали крушение былого могущества. Непосредственной причиной падения режима Четвертой республики стал алжирский кризис.

В апреле 1958 г. в Алжире вспыхнул мятеж расквартированных там французских военных, недовольных нерешительными действиями правительства в подавлении национально-освободительного движения. Военный мятеж грозился перерасти в гражданскую войну в самой Франции, где было много сочувствующих мятежникам. Правые и центристские партии в парламенте добились передачи всей полноты государственной власти генералу де Голлю, поручив ему возглавить Совет министров. Парламент самоустранился от разработки конституции и принял закон от 1 июня 1958 г., согласно которому наделял правительство чрезвычайными полномочиями по выработке конституции. В законе были указаны несколько обязательных требований, которые должны быть соблюдены при составлении нового основного закона: всеобщее избирательное право, на основе которого формируются законодательная и исполнительная ветви власти; независимая судебная власть; принцип разделения властей; ответственность правительства перед парламентом; формирование новых, цивилизованных отношений с колониями.

Проект Конституции 1958 г. был одобрен на референдуме 28 октября 1958 г. и вступил в законную силу. Принятие Конституции положило начало периоду Пятой республики, ставшей 22-м по счету политическим режимом во Франции после Великой революции.

Конституция 1958 г. не является консолидированной, т. е. не представляет собой единого акта, а состоит из трех актов: а) преамбулы Конституции 1946 г.; б) Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г, в) собственно текста Конституции Пятой республики.

Конституция 1958 г. закрепляет государственный строй в форме президентско-парламентской республики. Это форма смешанной республики, основанная на сочетании достоинств парламентской и президентской республик. В режиме Пятой республики найден баланс между эффективностью и представительностью, авторитарной и демократической тенденциями в организации и деятельности системы государственной власти. Конституционная система власти президентско-парламентской республики основана на принципе одиночества.

В иерархии государственных органов президент находится на вершине и выведен за три ветви власти. Он образует самостоятельную ветвь власти, доминирующую над всеми остальными. Президент как глава государства избирается выборщиками на 7 лет. Он наделен прерогативами, осуществляемыми им лично, и полномочиями, требующими контрассигнации премьерминистра или ответственного министра. В политической системе Пятой республики ему отведена роль " высшего арбитра" (ст. 5), призванного обеспечить нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства. Это достигается благодаря тому, что президент наделен широкими полномочиями в различных сферах законодательной, исполнительной и судебной власти. В области исполнительной власти он назначает главу правительства, а по его предложению — остальных членов Кабинета, а также принимает их отставку. Он председательствует на заседаниях правительства, в Совете и Комитете национальной обороны, в Высшем совете магистратуры. Ему предоставлены полномочия главы вооруженных сил, право назначения на высшие гражданские и военные должности. В сфере законодательной власти президент наделен правом законодательной инициативы', он подписывает и обнародует законы, может потребовать от парламента нового обсуждения закона или его частей; созывает парламент на чрезвычайные сессии; может передать принятый парламентом закон в Конституционный совет для выяснения степени его соответствия конституции; наделен правом принимать ордонансы, имеющие силу закона, правом роспуска нижней палаты парламента (ст. 12). В судебной области президент как глава государства обладает правом помилования и, находясь на вершине судебной власти, является гарантом ее независимости (ст. 64). В сфере внешней политики президент представляет страну в международных отношениях, заключает и ратифицирует международные договоры.

Особое значение в определении статуса президента имеет ст. 16. В соответствии с ней он получает диктаторские полномочия: право принимать чрезвычайные меры по своему усмотрению в условиях, когда «установление Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной или непосредственной угрозой, а нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с Конституцией, нарушено». Известными гарантиями против установления единоличной диктатуры являются автоматический созыв парламента, консультации с премьер-министром, запрос мнения Конституционного совета. Кроме того, в период чрезвычайного положения парламент не может быть распущен и все институты государственной власти функционируют в обычном режиме.

Второе место в иерархии органов государственной власти занимает правительство — коллегиальный орган, состоящий из премьер-министра и министров. В соответствии с Конституцией различаются: Совет министров — собрание министров под председательством президента Республики, и Кабинет министров — собрание министров под председательством премьерминистра. Согласно ст. 20, правительство должно определять и осуществлять «политику нации», распоряжаться администрацией и вооруженными силами. Руководит деятельностью правительства премьер-министр, который должен нести ответственность за оборону страны, обеспечивать исполнение законов, издавать нормативные акты в порядке регламентарной власти, назначать на военные и гражданские должности. Он скрепляет своей подписью акты президента и несет за них политическую ответственность перед парламентом.

Следует заметить, что в механизме Пятой республики недостаточно четко разграничены полномочия президента и премьер-министра в сфере исполнительной власти. Конкретные формы взаимодействия — сотрудничество или сосуществование президента и премьера зависят от их партийной принадлежности. Если премьер принадлежит к партии, лидером которой является президент, то последний превращается в исключительно влиятельную политическую фигуру, совмещая функции главы государства и фактического главы исполнительной власти. Если президент не является лидером парламентского большинства, то его полномочия резко сокращаются. Премьер, принадлежащий к другой партии и контролирующий парламент, может пресечь попытки президента активно участвовать в правительственных делах через правило контрассигнации.

На последнем месте в иерархии властей находится парламент, состоящий из двух палат: нижней — Национального собрания, избираемого на пять лет прямым голосованием граждан, и верхней — Сената, избираемого на 9 лет косвенным голосованием выборщиков, в качестве которых выступают руководители муниципалитетов, департаментов и депутаты. Сенат наделся теми же полномочиями, что и Национальное собрание. Это создавало систему внутрипарламентских противовесов. Специфика статуса парламента в режиме Пятой республики состояла в том, что была осуществлена рационализация его деятельности с целью повышения эффективности законотворческой деятельности, придания большей устойчивости правительству и ограничения возможности политических манипуляций, связанных с партийными интересами. По этой причине специальный раздел посвящен взаимоотношениям между парламентом и правительством, где приоритет отдан правительству. В режиме Пятой республики принцип парламентаризма был усовершенствован и получил название системы рационализированного парламентаризма, что означало: а) подробную регламентацию деятельности; б) структуры; в) процедуры заседания парламента.

Судебная власть провозглашалась «хранительницей личной свободы». Среди новых органов, учреждаемых на основе Конституции 1958 г., особое место принадлежало Конституционному совету — органу конституционного контроля. Он включает две категории членов: по праву и по назначению. По праву в состав Совета пожизненно входят бывшие президенты Франции. Назначаемых членов — девять, полномочия их длятся девять лет и не подлежат возобновлению. Они назначаются поровну председателями палат и президентом, причем председатель Конституционного совета назначается президентом и его голос является решающим в случае, если голоса разделились поровну. Конституционный совет решает вопросы правильности выборов президента, депутатов и сенаторов, проведения референдумов, а также соответствия Конституции нормативных актов, принятых парламентом. Систему административных судов во Франции возглавляет Государственный совет, который осуществляет функцию административного контроля за актами регламентарной (исполнительной) власти.

По форме государственного устройства Франция была унитарным государством, основанным на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Причем государство осуществляло административную опеку над органами местного самоуправления. На местах было два вида административно-территориальных образований: " естественные" (город, село и т. д.) и искусственные, созданные актами центральной власти (регион, кантон). По Конституции 1958 г. «естественными образованиями» республики являются коммуны (их 36 тыс.), департаменты (их 100), заморские территории, которые свободно управляются выборными советами (ст. 71). Низовой единицей стала коммуна (село или город), жители которой избирают свой орган самоуправления — муниципальный совет. В департаментах избираются генеральные советы. «Искусственным образованием», не имеющим представительных органов, стал регион (их 26). Функции местной администрации в департаментах и регионах были возложены на префектов и супрефектов, которые являются представителями центра на местах.

В последующее время в развитии режима Пятой республики можно выделить несколько важных тенденций.

• 1. Дальнейшее усиление президентской власти. Президент стал главой правительства. Этому способствовала конституционная реформа 1962 г., изменившая порядок выборов Президента. Отныне ои стал избираться не выборщиками, а непосредственно избирателями. Это повысило уровень легитимации президентской власти, укрепило его независимость от остальных властных институтов. Кроме того, в 60−70-е гг. XX в. усиление президентской власти происходило за счет доминирования в партийной системе Франции голлистской партии " Объединение французского народа" (1947 г.), на которую опирались президенты, и она составляла парламентское большинство. С 1976 г. голлистская партия стала именоваться Объединением в поддержку республики. Характерной чертой политического развития Франции 60−70-х гг. XX в. стало совпадение президентского и парламентского большинства. Президент неизменно выступал как лидер голлистской партии, имевшей большинство и в парламенте. Это позволяло ему фактически возглавлять правительство и осуществлять полномочия председателя правительства, оттесняя премьер-министра на второй план.
• 2. В 70−90-е гг. XX в. обострилась проблема сосуществования, связанная с отсутствием реальных разграничений полномочий президента и премьера в случае, если они принадлежат к разным политическим партиям. Дело в том, что период 70−80-х гг. XX в. характеризуется усилением влияния левых партий (Коммунистической и Социалистической) и потерей политической монополии голлистской партии. С 1981 г. пост президента Франции на два срока занимал социалист Ф. Миттеран, а парламентское большинство было правоцентристским, правительство с 1988 г. возглавлял лидер голлистской партии Ж. Ширак. С этого момента во Франции проблема «сосуществования», когда президентская и правительственная власть контролируются различными партиями, существенно влияла на функционирование механизма Пятой республики. В 1997 г. президентом стал голлист Ж. Ширак, а парламент и правительство контролировали социалисты во главе

с А. Жюпеном. Поскольку Конституция не содержит механизма разрешения конфликта между президентом и правительством, го был создан прецедент, согласно которому президент позволяет «правительству править», не упуская возможности активно участвовать в его деятельности.

3. Заметно возросла роль парламента, особенно после конституционной реформы 1995 г. Суть дальнейшей «рационализации» французского парламентаризма: 1) в повышении качества законотворческой и контрольной деятельности путем внесения изменений в регламент: вместо двух сессий, которые суммарно длятся шесть месяцев, была введена одна продолжительностью девять месяцев, что позволило разгрузить парламент от текучки, позволило более тщательно рассматривать законопроекты, обращать больше внимания на деятельность правительства; 2) теперь как минимум одно из еженедельных заседаний парламента специально отводится для ответов правительства на вопросы депутатов; 3) палаты получили право одно заседание в месяц проводить по собственной, а не по правительственной повестке дня; 4) депутаты Нижней палаты получили право подписывать в ходе ординарной сессии не одну, а три резолюции порицания.