Осуществление права законодательной инициативы

Первой стадией законодательного процесса является законодательная инициатива.

Законодательная инициатива — это конституционное правомочие уполномоченных субъектов, но внесению законопроектов в парламент^[1].

А. В. Безруков понимает иод правом законодательной инициативы конституционное правомочие определенных в Конституции РФ субъектов — органов и должностных лиц — по внесению законопроекта в палату парламента (Государственную Думу) с целью принятия его парламентом в порядке последовательной процедуры по стадиям законодательного процесса^[2]. Если по существу, то речь идет о правовом последствии, знаменующем начало законодательного процесса.

Как представляется, это наиболее сложный и ответственный момент создания нормативного правового акта. Поэтому исследователи, занимающиеся данной проблематикой, придают особую значимость первой стадии за ко н одател ь н о го п ро цесса^[3].

По сути, она сведена к внесению законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу, а если быть точнее, то в Совет Государственной Думы, в то время как за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента (США, Франция, Италия). Хотя в России в соответствии с Основными законами 1906 г. законодательные инициативы могли поступать как в Государственный Совет, так и в Государственную Думу.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ обладают: Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения. Тем самым Конституция РФ разграничивает субъектов права законодательной инициативы на две группы. В первую входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано с какими-либо компетенционными рамками (общие субъекты). Вторую группу составляют субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения (специализированные субъекты).

Что касается законодательной инициативы Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, то, как свидетельствует практика, формулировку «по вопросам их ведения» Верховный Суд РФ на практике интерпретируют довольно широко, распространяя ее, в частности, на вопросы судоустройства, финансирования и деятельности судов, судопроизводства по уголовным, гражданским и административным делам, статуса судей.

Что же касается Конституционного Суда РФ, то он неохотно реализует данное ему конституционное право. Самоограничение Конституционного Суда РФ в части реализации указанного полномочия согласуется с тем пониманием, что если законопроект Конституционного Суда РФ впоследствии, уже в качестве действующего закона, станет предметом его рассмотрения, то это может поставить под сомнение объективность Конституционного Суда РФ.

В отношении внесения некоторых законопроектов установлены исключительные полномочия отдельных субъектов права законодательной инициативы, например, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта^[4].

Вместе с тем в ст. 134 Конституции РФ перечислены субъекты конституционной инициативы, круг которых несколько иной (нет высших судов, имеются группы депутатов), что относится к процедуре изменения Конституции РФ и не относится исключительно к законодательной процедуре^[5].

Приведем некоторую статистику на 1 сентября 2016 г. по субъектам права законодательной инициативы о прохождении законопроектов и законов по стадиям законодательного процесса в Государственной Думе. Президентом РФ внесено 210 законодательных инициатив, работа над которыми завершена в 176 случаях. На рассмотрении в настоящий момент находится 34 законодательных инициативы. Совет Федерации, соответственно, внес 19 законодательных инициатив, на рассмотрении находится одна законодательная инициатива, рассмотрение законодательной инициативы завершено в 18 случаях. Правительством РФ внесена 1431 законодательная инициатива, в стадии рассмотрения находится 223 законодательные инициативы, рассмотрению подлежит 1208 законодательных инициатив^[6]. В количество законодательных актов по каждому субъекту права законодательной инициативы включены также законопроекты, внесенные совместно с другими субъектами права законодательной инициативы.

Конституция РФ не внесла революционных изменений в реализацию права законодательной инициативы по сравнению с прежней Конституцией РСФСР 1978 г. Из круга субъектов этого права выведены комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор РФ, общероссийские общественные организации. Что касается последних, то действительно с учетом активности политических партий в парламенте разумным будет наделить общероссийские объединения представлять законопроекты в профильные комитеты Государственной Думы, что в некоторой мере расширит диапазон участия общественных формирований в законодательном процессе. Возможно, есть смысл подумать о включении в законодательный процесс объединений профессиональных юристов, Общественной палаты РФ^[7].

Что касается предоставления права законодательной инициативы Генеральному прокурору РФ, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному по правам ребенка в Российской Федерации, Счетной палате РФ, то на протяжении ряда лет исследователи предлагают наделить этим правом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, но этот вопрос до сих пор остается без ответа.

В связи с этим не понятна позиция органа законодательной (представительной) власти в непредоставлении права законодательной инициативы Генеральному прокурору РФ, несмотря на то что в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» это право ему предоставлено.

Зарубежная практика

Для некоторых стран характерен широкий круг субъектов права законодательной инициативы. Например, в Италии правом законодательной инициативы обладают: правительство; местные органы власти; депутаты парламента; Национальный совет экономики и труда; группа граждан численностью не менее 50 тыс. человек.

На Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету, Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному комитету, Профцентру трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей.

В США, напротив, таким правом обладают только парламентарии (исключение составляет проект бюджета, который представляется Президентом); в Финляндии — только президент и парламентарии^[8].

Не совсем понятна позиция законодателя и с народной законодательной инициативой. Если народ может принимать федеральные законы на референдуме, то почему бы ему не предоставить данное право? В аналогичной ситуации в настоящее время находится и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, несмотря на то что во многих субъектах РФ региональными нормами Уполномоченные, но правам человека уже наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.

Некоторые исследователи высказывают определенные сомнения в обоснованности наделения Президента РФ правом законодательной инициативы^[9]. В связи с этим С. А. Авакьян приводит следующие доводы.

Во-первых. Президент по Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80 Конституции). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым невольно оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы. Во-вторых, Президент должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает себя от последующего выполнения данной функции. Наложение им вето на такой закон, поступивший из палат, будет вообще несуразицей. В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это позволит избежать гипотетически возможной конфронтации между Президентом и Правительством, например, в ситуациях, когда оно не согласно с президентским законопроектом или же отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта^[10].

Учитывая, что законодательная инициатива Президента РФ имеет особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению Президентом РФ, определен Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе^[11].

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ:

• — проектов федеральных конституционных законов;
• — федеральных законов;
• — законопроектов о внесении изменений в федеральные конституционные законы и федеральные законы;
• — проектов законов о признании законов утратившими силу;
• — поправок к законопроектам.

Необходимо отметить, что внесению законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания РФ предшествует серьезная и продолжительная работа по его подготовке.

Для законопроекта, вносимого в Государственную Думу, предъявляются следующие требования: законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).

Для внесения законопроектов в Государственную Думу необходимы сопроводительные материалы, которые способствуют их квалифицированной оценке:

пояснительная записка, которая содержит предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

• — перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу;
• — финансово-экономическое обоснование в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат, и др. (ч. 3 ст. 104 Конституции).

Нужно учесть, что для некоторых законопроектов, внесенных в Государственную Думу, требуются дополнительные материалы. Например, при внесении изменений в Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо заключение к проекту закона о бюджете комитета Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству.

В законопроект должны быть включены положения:

• — о сроке и порядке вступления в силу вносимого закона или его положений;
• — признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона;
• — приведении Президентом РФ и Правительством РФ своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.

В случае соответствия законопроекта формальным требованиям Государственная Дума регистрирует его и направляет в один из профильных комитетов для предварительного обсуждения и доработки проекта, а также включает законопроект в план законопроектной работы Государственной Думы и направляет законопроект с материалами к нему в комитеты, комиссии, партийные фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, Общественную палату РФ, а также Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения. Что касается законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то они направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Это необходимо для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов, предложений и замечаний на указанные законопроекты.

Необходимо обратить внимание на позиции Конституционного Суда РФ, который определил, что Конституция не предусматривает обязательного направления законопроектов по предметам совместного ведения субъектам РФ, но такую процедуру вправе предусмотреть Государственная Дума^[12], что и закреплено в обновленном Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Впоследствии Конституционный Суд РФ сформулировал вывод о том, что предусмотренная законом процедура согласования не предполагает обязательного получения одобрения законопроекта субъектами РФ и не обязывает федеральный парламент удовлетворить требования субъектов РФ. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом федерального законодательного процесса, отступление от них не может служить основанием для признания федерального закона неконституционным по порядку принятия^[13].

На стадии обсуждения законопроекта особое значение имеет его предварительное рассмотрение в соответствующих комитетах до заседания Государственной Думы. Ответственный комитет, определенный Советом Думы как ведущий по данному законопроекту, собирает и оформляет материалы по обсуждаемому проекту; изучает и обобщает все поступающие в ходе его рассмотрения замечания, предложения; уточняет, редактирует текст законопроекта; организует проведение его экспертизы^[14].

Необходимо отметить, что комитеты Государственной Думы играют основную роль в создании законопроектов. Именно от ответственного комитета зависит, будет ли иметь право на существование тот или иной законопроект.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто. Заседание комитета Государственной Думы может освещаться в СМИ.

Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта^[15].

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают также и депутаты Государственной Думы. Нет сомнений, что депутаты Государственной Думы должны обладать этим правом, так как они являются представителями народа, который делегировал им свои полномочия.

В связи с изложенным нельзя согласиться с мнением некоторых исследователей о том, что депутаты Государственной Думы не должны быть субъектами права законодательной инициативы, так как они имеют только право голосовать «за» или «против» законопроекта, подготовленного специалистами^[16].

Разработка законопроекта в случае внесения законодательной инициативы Советом Федерации поручается одному или нескольким комитетам палаты, в ведении которых находится данный вопрос.

Вместе с текстом законопроекта на рассмотрение Совета Федерации необходимо представить:

• — обоснование необходимости принятия данного закона, развернуто охарактеризовав законопроект, цели и основные положения, его место в системе действующего законодательства, финансово-экономическое обоснование, а также дать прогноз социально-экономических и политических последствий в случае его принятия. Необходимо наличие заключения Правительства РФ на законопроекты, которые предусматривают расходы из федерального бюджета;
• — перечень законодательных актов, которые требуется отменить, изменить или дополнить в связи с принятием данного закона.

Ответственность за подготовку вышеуказанных документов ложится на профильный комитет Совета Федерации, в ведении которого находился законопроект.

Право законодательной инициативы членов Совета Федерации в соответствии со ст. 104 Конституции РФ не исключает возможности внесения законопроектов по одному и тому же вопросу членом Совета Федерации одного и того же субъекта РФ, представляющим законодательный орган субъекта РФ, и членом Совета Федерации одного и того же субъекта РФ, представляющим исполнительный орган субъекта РФ. Необходимо учесть, что в таком случае должны быть разные подходы к рассматриваемому законопроекту. Они могут даже противоречить друг другу.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативой обладает и Правительство РФ. Правительство РФ на основании постановления от 1 февраля 2000 г. № 94 образовало Комиссию Правительства по законопроектной деятельности для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания РФ и совершенствования законопроектной деятельности Правительства РФ.

Основными задачами Комиссии являются:

• — повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;
• — формирование позиции Правительства РФ по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания РФ;
• — обеспечение взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;
• — обеспечение участия субъектов РФ в законопроектной деятельности Правительства РФ.

Для решения указанных задач Комиссия:

• — предварительно рассматривает законопроекты, вносимые на заседания Правительства РФ;
• — разрабатывает предложения о совершенствовании порядка осуществления Правительством права законодательной инициативы;
• — рассматривает перспективные и текущие планы законопроектной деятельности Правительства;
• — обеспечивает согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, связанные с формированием и реализацией планов и программ законопроектной деятельности Правительства;
• — вносит предложения о приоритетных направлениях законодательной деятельности Правительства РФ, прослеживает ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством в Государственную Думу, а также предложения и рекомендации о совершенствовании процесса подготовки законопроектов;
• — заслушивает заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также официальных и специальных представителей Правительства РФ о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания РФ согласованной позиции Правительства;
• — рассматривает предложения Правительства РФ о подписании федеральных законов, представляемых Президенту РФ. Решения, принимаемые Комиссией по вопросам ее ведения, обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти.

Что касается законодательны:г (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, полагаем, что предметом их законопроектов могут стать:

• — узкорегиональные интересы, имеющие одновременно общефедеральное значение (например, проблемы озера Байкал, создание экономических зон на территории субъекта, сказавшиеся на нем неблагоприятные природные катаклизмы и др.);
• — межрегиональный «групповой» интерес нескольких регионов (например, проблемы Севера, Волги, Северного Кавказа и т. п.);
• — общефедеральные проблемы, которыми озабочены, в частности, в данном субъекте РФ^[17]. Важно, чтобы они не использовали данное право в своих интересах и не подкрепляли его по принципу «поддержи меня, а потом я поддержу тебя»^[18].

Конституция РФ и Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации наделяют Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ правом законодательной инициативы, указывая при этом только «по вопросам их ведения», что представляется не совсем уместным. В конце концов любой вопрос жизни страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответствующего суда. Например, казалось бы, компетенция Президента не есть вопрос ведения Верховного Суда РФ. Однако согласно ГПК РФ ненормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. Получается, что компетенция Президента в какой-то степени находится в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указании на вопросы ведения судов нет необходимости^[19].

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ говорит о праве субъекта законодательной инициативы отозвать внесенный законопроект до принятия его в первом чтении на основании письменного заявления (ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации).

• [1] Нарцтто С. В., Таева II. Е., Шцгрина Е. С. Конституционное право России: учебник.М.: РИО’Р; ИИФРА-М, 2013. С. 318.
• [2] Безруков Л. В. Указа, соч. С. 143.
• [3] См., например: Лебедев В. А. Законодательная инициатива — стадия законодательногопроцесса в Российской Федерации: монография / В. А. Лебедев, Н. В. Ройзман. Челябинск, 2010. С. 138.
• [4] Фадеев В. И. Конституционное право: учебник для бакалавров. М.: Проспект. 2013.
• [5] Безруков А. В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательнойвласти по обеспечению правопорядка в России: монография. М.: Юстицииформ, 2015.С. 139.
• [6] URL: http://www.duma.gov.ni
• [7] Авакъян С. А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 8—15.
• [8] Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: науч.-практ. пособие / отв.ред. Р. Ф. Васильев. М.: Юриспруденция, 2000. С. 181.
• [9] См., например: Дубов И. А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 28—29; Поленина С. В. Законотворчествов Российской Федерации. М., 1996. С. 115.
• [10] Авакъяп С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб, пособие: в 2 т.5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 605—606.
• [11] Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 «Об утверждении Положенияо порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федеральногособрания Российской Федерации в законотворческом процессе».
• [12] Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации».
• [13] Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делуо проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы».
• [14] Нарутто С. В., Таева II. Е., Шугрина Е. С. Конституционное право России: учебник.М.: РИОР; ИНФРА-М, 2013. С. 319.
• [15] Дзидзоев Р. Т., ЦалиевА. М. Конституционное право Российской Федерации. Владикавказ: Издательско-полиграфическое предприятие им. В. Гассиева, 2011. С. 174.
• [16] Гранкин И. В. Парламент России. М., 1999. С. 123.
• [17] Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. С. 285.
• [18] Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 14.
• [19] Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб, пособие: в 2 т.5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 608.