Этап 1988—1991 годов — начало демократизации и децентрализации

Начало реформирования властных структур в новейшей российской истории связано с именем М. С. Горбачева, объявившего о старте перестройки в СССР во второй половине 1980;х гг. Летом 1988 г. на XIX партконференции был провозглашен курс на передачу властных полномочий от партии к советам на всех уровнях. В результате, в марте 1989 г. были проведены первые альтернативные демократические выборы депутатов Съезда народных депутатов СССР, а в апреле 1990 г. принят общесоюзный Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Постановлением о введении в действие этого Закона упразднялась вся система союзных законов о местных Советах каждого звена, отдавая создание таких законов на откуп республиканских законодателей. Данный Закон давал местным Советам чрезвычайно широкие полномочия, делал их настоящими хозяевами на своей территории. Закон, в частности:

• • отменил вертикальную соподчиненность выборных советов и их исполкомов, вводя таким образом в том числе автономию местных советов;
• • утвердил контроль советов над их исполкомами (кадрами и решениями);
• • наделил советы собственной компетенцией в налоговой и бюджетной сфере.

Закон отменил практику двойного подчинения исполкомов своим советам и вышестоящим исполкомам, что ломало прежнюю иерархическую систему управления. В целом закон был близок к самоуправленческой идеологии, которая связывалась в тот период с демократическим движением.

Решающим фактором, повлиявшим на радикальные изменения местной власти, стали выборы народных депутатов РСФСР, региональных и местных советов (март 1990 г.). Требование муниципальной автономии, сформулированное в лозунге оппозиции «Вся власть Советам!», служило также целям ослабления монополии КПСС на власть. Лидерами процесса муниципальной автономии стали городские советы: именно города служили базой антикоммунистической оппозиции, именно в городах были сконцентрированы группы интересов регионального масштаба (городские управленцы, директора предприятий), прежде находившиеся в подчинении у горкомов и обкомов.

Выборы привели к радикальной смене политических возможностей МСУ в России. Полное крушение власти КПСС и приход оппозиции к власти в советах произошло в Москве и Ленинграде. В большинстве регионов и городов России, однако, деятельность городских советов и их взаимодействия с региональными советами зависели от конкретных особенностей территории, от сложного сочетания конкурирующих интересов и идеологий (ресоветизаторской и (или) самоуправленческой).

В таких условиях российская политика в сфере МСУ все в большей степени руководствовалась интересами текущей политической борьбы. Пришедшие к власти на уровне Верховного Совета России представители оппозиции полагали местные советы как союзников в борьбе против руководства СССР и КПСС. 13 марта 1991 г. создается первая общероссийская ассоциация МСУ: Союз городов России (председателем избран председатель Рязанского горсовета Валерий Рюмин). Она объединила проельцинские и антигорбачевские советы. В результате возникла коалиция «Верховный Совет РФ — городские советы» против коалиции «КПСС — областные советы». На региональном уровне добавлялись конфликты между советами и их исполкомами (см. параграф 18.8 настоящего учебника).

В такой сложной обстановке 6 июля 1991 г. вступил в силу разработанный Верховным Советом (читай — оппозицией КПСС) Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (далее — Закон о МСУ).

Закон признавал органами МСУ только органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках. Краевые и областные органы стали относиться теперь к органам государственной власти (ранее такие органы относились к местной власти).

Закон о МСУ четко определил предметы ведения и полномочия представительного органа МСУ (совета) и исполнительного органа МСУ (администрации) на уровне города, района, района в городе, поселка. Администрация теперь не была подчинена совету: он не имел права приказывать администрации, хотя сохранил право отменять ее решения и отрешать ее главу от должности. Закон вводил должность единоличного главы исполнительной ветви МСУ — главы администрации, избираемого всем населением. По мысли разработчиков в результате выборов глав администраций должны были уйти с постов руководителей районов и городов старые кадры коммунистической номенклатуры. Большинство первых глав местных администраций, однако, было назначено руководителями регионов. Глава администрации был подотчетен совету, он же обладал правом вето на решения совета, которое преодолевалось 2/3 голосов депутатов. Закон оставлял за советами высшего уровня право отмены решений советов низшего, но уже не позволял им навязывать свои решения советам низшего уровня. Этим законом, таким образом, вводились принципы разделения властей и принцип единоличия (единоначалия) в систему исполнительной власти, частично устраняя недостатки системы советской власти и повышая эффективность управления.

Законом также была определена ресурсная база местных властей, необходимая для самостоятельного решения местных вопросов.

Вариант реформы МСУ, продекларированный в Законе о МСУ, так и не был реализован, так как политические возможности снова резко изменились: произошел путч 19—21 августа 1991 г., который провалился, в результате КПСС была ликвидирована, и начались радикальные экономические реформы.