Обеспечение национальной безопасности США

С методологической точки зрения важным представляется опыт обеспечения национальной безопасности США, поскольку практически все страны Запада за основу взяли американские взгляды в этой сфере.

В крупной мировой державе США под национальной безопасностью понимают состояние защищенности государства от враждебных актов или других видов вмешательства, в том числе от внутренних угроз.

Основным законом США высшей юридической силы в сфере национальной безопасности является Конституция США, принятая в 1787 г., с внесенными в 1791 г. поправками — Биллем о правах. Американское конституционное право гарантирует охрану личности; право на жизнь и свободу; право на приобретение собственности, владение, пользование и распоряжение ею; право на «стремление к счастью»; свободу передвижения по территории различных штатов и выбор местожительства; право на судебную защиту; право не подвергаться дискриминационному налогообложению и другие основные права. Согласно Декларации независимости 1776 г. народ вправе учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие по мнению этого народа, более всего могут способствовать его безопасности и счастью.

В основу американской концепции национальной безопасности были положены научные труды основоположника школы «политического реализма» Г. Моргентау, провозгласившего национальные интересы США показателем власти и могущества в мире. В 1947 г. был принят Закон США «О национальной безопасности» (77ie National Security Act), в котором отсутствовало определение категории «национальной безопасности». Основными подходами к обеспечению национальной безопасности США было противодействие военным угрозам, борьба с «мировым коммунизмом» и сплочение антисоветских сил, прежде всего против СССР. Поэтому внешняя политика США поддерживала идеологию гегемонии США как мировой державы и защитника ценностей западной цивилизации.

Ю. А. Касатонов предлагает выделить следующие характерные этапы развития обеспечения национальной безопасности США^[1].

В 1950—1960;е гг. «область деятельности государственного руководства, связанная с определением внешнеполитических целей и способов их достижения, а также с разработкой планов достижения этих целей и практической реализацией их, именуется в США политикой национальной безопасности». Конкретное содержание и результаты этой деятельности представляют «национальную стратегию», элементами которой являются военная, экономическая, идеологическая и другие ее виды. «Национальная стратегия» вторична по отношению к «национальной безопасности» и выступает как форма осуществления политики национальной безопасности.

Однако в «Основах политики национальной безопасности», выпускавшихся ежегодно Советом национальной безопасности США, в которых излагалась национальная стратегия, отсутствовала понятийная база, а текст документа допускал множественность толкований. Этот документ означал «все для всех и не решал ничего». В Законе США «О национальной безопасности» 1947 г. особое внимание было уделено вооруженным силам и созданию структуры национальной разведки. Такая проблема централизации управления вооруженными силами перед руководством США возникла в ходе Второй мировой войны. Предложение о создании единого министерства национальной обороны было сделано президентом Трумэном Конгрессу в декабре 1945 г.

В 1970;е гг. начинается прогресс в разработке теоретических основ формирования национальной стратегии. Происходит расслоение уровней стратегий:

• — на высшем уровне находится «национальная стратегия», стратегия «национальной безопасности» подчинена этой стратегии;
• — на нижнем уровне — «национальная военная стратегия», т. е. национальная стратегия представляется как искусство и наука развития и использования для достижения национальных целей в условиях мира и войны наряду с вооруженными силами также политической, экономической и психологической мощи страны.

Под «стратегией национальной безопасности» США понималась часть общегосударственной деятельности, которая охватывает все вопросы безопасности страны. В этот период «разрядки» доминировала школа политического реализма, провозгласившая приоритет закона во внутренних делах государства.

В 1980—1990;е гг. начинается продвижение в области обоснования национальной стратегии. Американские ученые предлагают рассматривать все войны и вооруженные конфликты в рамках более широкого понятия — международного конфликта.

Выделяются три вида использования военной силы: прямое применение (войны и вооруженные конфликты), угроза применения (устрашение, демонстрация силы, блокада), манипуляция военной силой (гонка вооружений, военное присутствие за рубежом). Этот период характеризуется положениями школы политического идеализма.

Стратегия национальной безопасности, опубликованная Белым домом, являлась основополагающим доктринальным документом, в котором администрация США излагала для внутренней аудитории и мировой общественности цели, задачи и методы их реализации в отношении вопросов национальной и международной безопасности.

В 1986 г. был принят закон Голдуотера-Николса, на основе которого администрация президента США Р. Рейгана подготовила «Стратегию национальной безопасности США» как основополагающего документа военного и внешнеполитического планирования. В Стратегии выделялись следующие аспекты: безопасность, экономическое процветание, продвижение «универсальных американских ценностей», укрепление мира и порядка под американским руководством.

Основными этапами формирования стратегии национальной безопасности США являются:

• — определение жизненно важных, важных и гуманитарных национальных интересов;
• — выработка национальной политики, определение целей стратегии национальной безопасности и способов их достижения;
• — оценка эффективности стратегии национальной безопасности.

Стратегия представлялась конгрессу США в виде специальных докладов президентов США, которые выступали в 1987, 1988 гг. (Р. Рейган), в 1990—1993 гг. (Дж. Буш-старший), в 1994—2000 гг. (У. Клинтон), в 2002 и 2006 гг. (Дж. Буш-младший), в 2010 и 2015 гг. (Б. Обама).

Стратегия национальной безопасности США действовала в совокупности с «Четырехгодичным обзором военной политики», «Обзором ядерной политики», «Обзором подхода к противоракетной обороне», «Стратегией в сфере кибербезопасности» и другими документами в сфере национальной безопасности.

В 1990;х гг. военная угроза со стороны СССР утратила силу, поэтому в основу обеспечения национальной безопасности США было положено укрепление экономики страны, усиление военной мощи в мире и распространение демократических принципов. М. Ю. Зеленков отмечает, что к началу XXI в. стратегия национальной безопасности США заменила политику сдерживания и противодействия коммунизму на стратегию расширения гегемонии США^[2].

После террористического акта 11 сентября 2001 г. в 2002 и 2006 гг. были подготовлены стратегии национальной безопасности, провозгласившие следующие основные положения:

• — главная цель внешней политики США — борьба с международным терроризмом, позволяющая США наносить превентивные удары в отношении стран, поддерживающих международный терроризм;
• — содействие экономическому процветанию США и сохранение мира через установление хороших отношений с великими державами;
• — продвижение демократии в других странах и расширение зоны мира;
• — расширение НАТО на восток к границам России;
• — гарантия неприкосновенности территории США, их союзников, американских вооруженных сил, размещенных в различных регионах мира с помощью военно-технического превосходства.

В настоящее время в США действует Стратегия национальной безопасности 2015 г., принятая президентом США Б. Обамой, в которой сохраняется упор на поддержание американского лидерства в мире. Во введении отмечается вовлеченность США в войну, а также продолжающийся экономический кризис. К основным угрозам национальной безопасности США отнесены: распространение оружия массового уничтожения, терроризм, рост количества киберпреступлений, незаконная иммиграция, энергетические проблемы, а также изменение климата и зависимость США от природного топлива. Современными глобальными вызовами, способными повлиять на национальную безопасность США, названы изменения климата, пандемии, транснациональная преступность и т. п.

Структура Стратегии национальной безопасности США логично объединяет следующие разделы:

• 1) фундаментальные интересы по обеспечению безопасности США, процветание и свобода американского народа;
• 2) миссия США в период национального развития и эволюции международных отношений;
• 3) выполнение целей по обеспечению национальной безопасности государственными структурами, группами влияния, коммерческими и неправительственными организациями.

В данной Стратегии впервые рассматриваются как внешние, так и внутренние проблемы национальной безопасности США. При этом первостепенное значение уделяется укреплению конкурентоспособности американской экономики, сферам образования, здравоохранения, науки и техники, а также федеральному бюджету.

США провозглашаются единственной державой, способной применять военную силу во всем мире. Основное внимание уделяется борьбе против «Аль-Каиды», Афганистану и Пакистану как «эпицентрам насильственного экстремизма».

Важнейшей темой Стратегии национальной безопасности США является защита демократии и прав человека, реализация социальноэкономических прав и свобод и избавление от бедности. В документе подчеркивается необходимость совершенствования международного права и укрепления межправительственных организаций, особенно со странами НАТО, а также с Японией, Южной Кореей, Австралией и другими странами.

Стратегия национальной безопасности США носит антироссийскуто направленность и формирует негативный облик Российской Федерации. Вместе с тем подход президента США Дональда Джона Трампа, вступившего в должность 20 января 2017 г., содержит ряд нововведений не только тактического, но и стратегического характера. Впервые предлагается интегрировать основные инструменты американской мощи: дипломатию, военную силу, экономические инструменты, разведку, силы обеспечения внутренней безопасности.

Рассмотрим структуру системы обеспечения национальной безопасности США (далее в данном параграфе — СОНБ США), которая была образована в 1940;е гг., а затем подвергалась коррективам, в целом не изменившим ее основного содержания.

В структуру СОНБ США входят: президент США, советники президента США, исполнительный аппарат («исполнительное бюро»), федеральные министерства и ведомства, конгресс США. Неформальными участниками СОНБ США являются СМИ.

Решения в области национальной безопасности принимает президент США, полномочия которого определены в Конституции США, в действующем законодательстве страны. Президент США является: главой государства; главнокомандующим вооруженными силами, использующим их для защиты национальных интересов; главой исполнительной власти, осуществляющим руководство правительством страны; основным дипломатом, отвечающим за состояние отношений США с другими странами.

Исполнительный аппарат президента США осуществляет реализацию поставленных задач: подготовку и отработку передаваемых на одобрение президенту рекомендаций; координацию деятельности механизма государственного управления; контроль над выполнением ведомствами ключевых правительственных решений.

В состав исполнительного аппарата входит Бюро Белого дома, сотрудники которого оказывают влияние на принятие президентом решений в области национальной безопасности. У президента США имеются советники по вопросам национальной безопасности, помощники в виде неофициальных советников; временные комиссии для исследования и выработки рекомендаций по конкретным вопросам.

Особую роль в осуществлении политики национальной безопасности играет помощник президента по национальной безопасности, выступающий в качестве и политического аналитика, координатора, и основного советника президента страны.

Исполнительный аппарат президента США состоит из структур, включающих определенные бюро и советы, в том числе Совет национальной безопасности США и Центральное разведывательное управление (далее — ЦРУ), по оказанию помощи президенту в реализации политики по национальной безопасности.

В состав СОНБ США входит также Государственный департамент США (далее в данном параграфе — Госдепартамент), который осуществляет руководство внешней политикой страны. Основными задачами Госдепартамента являются: оказание помощи президенту в разработке внешней политики; обеспечение информацией правительственных органов по экономическим, политическим, военным, социальным, международным вопросам; дипломатическая переписка с другими государствами; руководство своими учреждениями за пределами страны; решение вопросов по иностранным представительствам в США; защита прав и интересов граждан США за рубежом.

Контроль над деятельностью Госдепартамента осуществляет Государственный секретарь (далее — госсекретарь), который как главный советник президента по вопросам внешней политики также координирует деятельность правительства США за рубежом. Госсекретарь имеет заместителей и помощников в виде руководителей территориальных или функциональных бюро.

Агентство международного развития, образованное в 1961 г., Информационное агентство США (1953), преобразованное в Агентство международных связей (1978) и Агентство по контролю над вооружениями и разоружением также участвуют в принятии решений по национальной безопасности.

Самым большим по численности учреждением в структуре СОНБ США является Министерство обороны, созданное в соответствии с Законом США «О национальной безопасности» в 1947 г. как национальное военное ведомство. В 1949 г. оно было преобразовано в Министерство обороны США. Министр обороны является главным помощником президента по вопросам обороны, который осуществляет военное руководство страной. Министр обороны США имеет первого заместителя и заместителей по вопросам политики и научно-исследовательских разработок. Министр обороны осуществляет контроль над аппаратом министра, Комитетом начальников штабов (далее — КНШ) и министерствами видов вооруженных сил (министерствами армии, военноморских сил, и военно-воздушных сил).

Комитет начальников штабов состоит из начальников штабов (военных советников президента), Совета национальной безопасности и министра обороны. В составе КНШ имеется председатель, заместитель председателя, начальники штабов армии, военно-морских сил, военно-воздушных сил и комендант морской пехоты. Министерства видов вооруженных сил возглавляют министры, подчиняющиеся министру обороны, определяют силы и средства для реализации Стратегии национальной безопасности.

Основной структурой в СОНБ США является «разведывательное сообщество» США, созданное в 1971 г. Его главная функция состоит в обеспечении руководства страны достоверной и полной информацией при решении задач внешней политики, использования вооруженных сил, принятии решений в кризисных ситуациях, а также при осуществлении руководства вооруженными силами в военное время. В структуру «разведывательного сообщества» входят: ЦРУ, Госдепартамент, Федеральное бюро расследований (ФБР), Разведывательное управление министерства обороны и другие структуры.

Важным подразделением в «разведывательном сообществе» является ЦРУ, созданное в 1947 г. в соответствии с Законом США «О национальной безопасности». Возглавляет ЦРУ директор, который одновременно является координатором «разведывательного сообщества». Он играет главную роль при доведении информации до президента и его аппарата, несет ответственность за информирование о деятельности всего «разведывательного сообщества», представляет внешнеполитическую информацию и аналитические документы правительственным органам, принимающим решения, а также вносит рекомендации о координации действий по получению информации, необходимой для внешнеполитической деятельности.

Информационные потребности руководства США при разработке и принятии решений исполняет централизованная система информационно-аналитического обеспечения, в которой все функциональные элементы (ЦРУ, Госдепартамент, ФБР, Разведывательное управление Министерства обороны, Управление национальной безопасности, различные центры анализа, службы обмена научной информацией, «мозговые центры» бизнеса) находятся в отношениях, определяемых целевыми программами и проектами, выполняемыми в данный момент. В пределах решения конкретной проблемы создаются проблемные группы, позволяющие использовать знания, квалификацию и компетенцию участвующих в группе специалистов без жесткого функционального распределения полномочий руководителей.

При директоре ЦРУ функционирует Совет национальной разведки и Главное управление национальной разведывательной информации, которые состоят из аналитиков по разным вопросам (по региональным проблемам, по борьбе с терроризмом, борьбе с наркотиками, по стратегическим, экономическим и научно-техническим направлениям). С. П. Никаноров выделяет основные документы, составляющие информационную основу для разработки и принятия оперативных решений руководством США: «Национальная разведывательная оценка», «Разведывательная сводка для президента», «Ежедневная сводка национальной разведки», «Доклад национальной разведки об оперативной обстановке» и др.

При директоре ЦРУ работает группа стратегического предупреждения, одной из задач которой является определение уровня угроз национальной безопасности при возникновении кризисной обстановки в какой-либо части мира, изменение в соответствии с угрозой режиму оперативных органов, а также разработка совместно с аналитическими органами «Меморандума предупреждения» для Совета национальной безопасности и президента США.

С целью оценки угроз были созданы оперативные центры системы разведывательно-информационного обеспечения военно-политического руководства США, которые функционируют в повседневном режиме; в условиях кризиса, не представляющего серьезной угрозы национальной безопасности США, и в кризисной обстановке, представляющей угрозу национальной безопасности США.

Кроме «разведывательного сообщества» информированием руководства США занимаются независимые научно-исследовательские фирмы, научное сообщество. Существуют «мозговые центры» бизнеса, подготавливающие специальные доклады по основным проблемам современных международных политических и экономических отношений, а также по наиболее острым внутренним социально-политическим проблемам развитых стран, содержащие рекомендации для их совместной политики.

Немаловажную роль в системе разведки играет Агентство национальной безопасности, которое решает задачи по выявлению связей с иностранными правительствами. Однако основным в СОНБ США является Совет национальной безопасности США, который по первоначальному замыслу своего образования должен был сдерживать президента в его внешнеполитической деятельности.

Сравнительный анализ деятельности Совета национальной безопасности США (далее в данном параграфе — СНБ США) и Совета Безопасности РФ позволяет выявить их особенности.

Совета национальной безопасности США создан на основании Закона США «О национальной безопасности» в 1947 г. как высший консультативный орган при президенте США. В настоящее время его деятельность имеет директивный характер. Главной задачей СНБ США является «согласование внутренней, внешней и военной политики по вопросам национальной безопасности с целью обеспечения более эффективного сотрудничества военных служб в вопросах, относящихся к сфере национальной безопасности». Как считает С. П. Никаноров, многочисленные реорганизации в деятельности СНБ США не внесли принципиального изменения в деятельность СНБ в части круга рассматриваемых проблем.

Задачами СНБ США являются:

• — оценка целей, обязательств и рисков США в отношении их действительной и потенциальной военной мощи в интересах национальной безопасности;
• — рассмотрение политики по вопросам общего интереса министерств и ведомств правительства, имеющих отношение к национальной безопасности;
• — предоставление рекомендаций президенту США.

Совет Безопасности РФ создан на основании Конституции РФ и Закона РФ «О безопасности» в 1992 г. как конституционный совещательный орган, осуществляющий подготовку проектов решений Президента России. Задачи Совет Безопасности РФ значительно разнообразнее, так как он имеет более широкий круг компетенций.

Основной целью создания СНБ США было осуществление координации Госдепартамента и Министерства обороны, являющихся основными ведомствами в обеспечении национальной безопасности США. К членам СНБ США относятся: президент США (председатель СНБ США), вице-президент, госсекретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель Комитета начальников штабов, помощник президента по экономической политике, постоянный представитель США при ООН. Важно подчеркнуть, что в настоящее время в состав СНБ США наряду с названными и некоторыми иными должностными лицами входит министр юстиции, являющийся Генеральным прокурором США.

Совет национальной безопасности США является частью исполнительного аппарата президента США, а Совет Безопасности РФ — межведомственным координирующим органом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти России. Основной целью создания Совета Безопасности РФ было разделение ответственности за обеспечение национальной безопасности исполнительной и законодательной властями, а также равноправность всех руководителей государственных органов в отношении обеспечения национальной безопасности.

В США существует определенный механизм разработки и реализации решений по обеспечению национальной безопасности. Первым шагом в этом процессе является определение национальных интересов. В общем виде национальные интересы рассматриваются как «наиболее важные потребности и желания нации». На основе национальных интересов формируются национальные цели, которые определяют «намерения и задачи государства». Достижение национальных целей обеспечивается национальной стратегией — высший уровень деятельности государства в области политики с использованием всех источников силы (политической, экономической, национально-психологической и военной). Разработка военной стратегии, а также предложений по определению национальных интересов и национальных целей США на текущий период являются прерогативой СНБ США. Окончательное решение по выбору из множества альтернатив принадлежит президенту США.

Исходя из принятой президентом национальной стратегии, СНБ США с привлечением разных экспертов разрабатываются цели в сфере национальной безопасности. Эти цели определяют фундаментальные принципы и интересы, которые США необходимо обеспечить или защитить перед лицом вызовов, опасностей и угроз во внешнеи внутриполитическом плане. На основе Стратегии национальной безопасности принимается Военная стратегия, разрабатываемая Комитетом начальников штабов США.

В отличие от Стратегии национальной безопасности РФ в Стратегии национальной безопасности США содержатся разделы, посвященные отдельным регионам мира, для которых рассматриваются потенциальные вызовы и угрозы. В Стратегии национальной безопасности РФ отмечаются лишь угрозы, связанные с диспропорцией в уровнях развития субъектов РФ и пути их предотвращения.

Угрозы США, определяемые с учетом долгосрочных интересов США, имеют преимущественно внешний характер (локальные и региональные угрозы, транснациональные, распространение опасных технологий, деятельность разведывательных служб и др.). Однако после террористических актов 11 сентября 2001 г., совершенных членами организации «Аль-Каида» и унесших жизнь 2977 человек, было создано Управление внутренней безопасности, входящее в разведывательное сообщество.

США являются мировым лидером по навязыванию американских национальных интересов. В. И. Карпов подчеркивает, что Америка стремится сохранить свое лидерство как единственная сверхдержава мира, установить эффективные политико-экономические отношения с наиболее сильными государствами, создавать институты, содействующие экономическому сотрудничеству и решению проблем безопасности, поддерживать демократические процессы в мире в целях распространения американских идеалов^[3].

В России продолжается процесс поиска своей «национальной идеи». Существуют аналитические организации, научно-исследовательские институты, как правило, осуществляющие отдельные исследования в сфере национальной безопасности.

Таким образом, Совет Безопасности РФ и СНБ США при общности решаемых проблем являются в значительной степени различными организационными структурами (по функциональному и организационному строению, по режимам деятельности). По кругу решаемых вопросов и по составу участников заседаний СНБ США и Совет Безопасности РФ принципиально отличаются в сторону большего круга вопросов и большей профильности участников заседаний последнего. СНБ США является консультативным органом, разрабатывающим альтернативные варианты решений и альтернативные документы; решения принимает единолично президент США. В России решения Совета Безопасности в виде рекомендаций Президенту РФ принимаются на заседаниях Совета Безопасности его постоянными членами простым большинством голосов от их общего количества и вступают в силу после их утверждения Председателем Совета Безопасности РФ (Президентом РФ).

• [1] См.: Касатонов Ю. В. Стратегическое планирование в вооруженных силах США. М" 1968. Вып. 146.
• [2] См.: Зеленков М. Ю. Основы теории национальной безопасности: учебник для студентов вузов. С. 139.
• [3] См.: Карпов В. И. Теоретические основы обеспечения безопасности личности, общества и государства: учеб, пособие. М., 2010. С. 235.