Конституционно-правовые санкции в отношении должностных лиц и органов местного самоуправления

Анализ законодательства с очевидностью выявляет существование санкций, которые не могут быть отнесены к таким традиционным видам юридической ответственности, как административная, гражданско-правовая, уголовная и дисциплинарная.

Конституционно-правовая санкция — это заложенная в нормах конституционного или муниципального права возможность (угроза) принуждения (реакции) со стороны, как правило, государственных органов и должностных лиц по отношению к субъекту ответственности в случае совершения им конституционного деликта.

В отношении органов и должностных лиц местного самоуправления могут применяться следующие меры конституционно-правовой ответственности.

1. Прекращение полномочий. Эта конституционно-правовая санкция применяется в двух случаях ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: перед государством и перед населением.

Роспуск как разновидность рассматриваемых конституционно-правовых санкций может применяться к представительным органам. Например, ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность роспуска представительного органа муниципального образования в качестве меры его конституционно-правовой ответственности. В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Можно привести и зарубежные примеры установления такой санкции. Так, в соответствии со ст. 119-а Федерального конституционного закона Австрийской Республики предусматривается роспуск общинного совета в качестве меры ответственности. Согласно Конституции Республики Польша исполнительные органы единиц самоуправления могут быть отозваны (ст. 169).

В Российской Федерации в отношении главы муниципального образования различают две разновидности рассматриваемого вида конституционно-правовых санкций: отрешение от должности и удаление в отставку. Они различаются по основаниям применения.

Возможность удаления главы муниципального образования в отставку закрепляет ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представительный орган муниципального образования в соответствии с указанным Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Федеральный закон подробно регулирует процедурные вопросы применения данной санкции. В частности, при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

• 1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
• 2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

В случае если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.

Полномочия могут прекращаться в результате отзыва. Это досрочное лишение мандата непосредственно по воле (решению) того (тех), кто правомочен наделять соответствующим мандатом. По своей природе отзыв отличается как от отставки (которая происходит по воле соответствующего лица), так и от лишения выборного лица мандата тем коллегиальным органом, в состав которого он входит (т.е. не по воле тех, кто правомочен наделять данным мандатом).

Например, согласно ст. 71 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с указанным Федеральным законом.

2. Оценочные конституционно-правовые санкции. Любая санкция содержит итоговую оценку поведения субъекта. Но именно в имеющей юридическое значение оценке поведения субъекта состоит основное содержание данных санкций. В этом заключается способ, каким они служат охране конституционно-правовых отношений.

Одной из таких мер является выражение недоверия, признание деятельности неудовлетворительной.

Оценочные конституционно-правовые санкции можно разделить на две группы. Применение санкций первой группы, наряду с важным «оценочным» результатом, означает окончательное решение о лишении должности, мандата и т. п. В мерах ответственности второй группы санкций доминирует «оценочная» составляющая, т. е. выражение недоверия органам или должностным лицам вовсе не влечет их автоматическую отставку, лишение должности и т. п.

Примером может служить положение и. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым глава муниципального образования освобождается от должности в случае дважды подряд неудовлетворительной оценки его деятельности представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного отчета главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования, являясь высшим должностным лицом муниципального образования, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (ч. 1 и 5 ст. 36). Как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом и добровольно приобретающее этот статус, глава муниципального образования принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (Определения Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 114−0-0, от 16 июля 2013 г. № 1241−0)^[1].

3. Отмена (признание недействительными) правовых актов, решений. Отмену (приостановление) незаконных актов можно рассматривать как одну из конституционно-правовых санкций, поскольку в данном случае налицо негативная конституционно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт. К тому же, хотя эта мера, на первый взгляд, непосредственно не затрагивает субъект, чей акт отменен, она напрямую касается такого его важнейшего полномочия, как принятие соответствующих правовых актов, а следовательно, имеет, пусть и опосредованное, но отношение к самому субъекту. Таким образом, отмена правового акта как ограничение полномочия субъекта по принятию правовых актов может рассматриваться как санкция в отношении этого субъекта.

Отмена актов — мера с давней историей. В римском нраве у магистрата, занимавшего ту же (или высшую) должность, что и магистрат, принявший акт, существовало право объявить недействительным уже осуществляемый официальный акт (intercessio). Например, народный трибун мог отменить решение консулов.

Осуществление этих мер возможно как в судебном порядке, так и вышестоящей инстанцией. Ряд конституций предусматривает такую меру на случай, если правовые акты органов местного самоуправления не соответствуют законодательству. Так, ст. 132 Конституции Королевства Нидерландов устанавливает возможность отмены решений органов муниципалитетов в случае их незаконности. Отмена правовых актов органов местного самоуправления как мера их конституционно-правовой ответственности обычно осуществляется в судебном порядке.

Рассматриваемая санкция может применяться и во внесудебном порядке. Так, ст. 98 Конституции Республики Беларусь устанавливает, что решения местных советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются Советом Республики^[2]. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики (ст. 122).

В Российской Федерации используются судебный порядок и внесудебный порядок. В соответствии со ст. 78 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд в установленном законом порядке. Процедуру такого судебного обжалования регулирует гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ («Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»). Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа местного самоуправления, должностного лица, муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган местного самоуправления, к должностному лицу, муниципальному служащему (ст. 254 Гражданского процессуального кодекса РФ).

К решениям, действиям (бездействию) органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

• — нарушены права и свободы гражданина;
• — созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
• — па гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности (ст. 255 Гражданского процессуального кодекса РФ).

Верховный Суд РФ (постановление Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2) отметил, что необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме. В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме, так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

4. Переход полномочий к другим субъектам конституционно-правовых отношений (лишение полномочий). Эта конституционно-правовая санкция редко используется по отношению к органам местного самоуправления. Тем не менее тому есть отечественные и зарубежные примеры. Так, ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. По отдельным основаниям эта мера служит конституционно-правовой санкцией, суть которой заключается в переходе полномочий от органов местного самоуправления к органам государственной власти.

В соответствии с указанной статьей отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ, в частности, в случае:

• — если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
• — если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом.

Зарубежным примером служит ст. 132 Конституции Королевства Нидерландов, согласно которой полномочия, но урегулированию и ведению внутренних дел в случае «злостного нарушения органами муниципалитетов возложенных на них обязанностей» переходят к парламенту Королевства.

• [1] См.: Определения Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 114−0-0"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кондратенко Анатолия Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 10 части 10 и части 11.1статьи 35, пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «; от 16 июля 2013 г. № 1241−0"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федеральногозакона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“».
• [2] Палата Парламента — Национального собрания Республики Беларусь.