Особенности финансово-правового регулирования осуществления надзора на рынке страховых услуг

Как отмечал профессор А. И. Худяков «государственный страховой надзор осуществляется в целях соблюдения субъектами страхового дела страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений этого законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела»^[1].

Система страхового надзора — одна из старейших надзорных систем в нашей стране. Возникновение регулирования страхования специалисты относят к времени Екатерины II, утвердившей 23 ноября 1781 г. Устав купеческого водоходства, содержавший важные положения о морском страховании^[2]. В 1894 г. для регулирования страхового рынка России было утверждено Положение о надзоре за страховой деятельностью, а в структуре Министерства внутренних дел был образован Страховой комитет. В 1904 г. Страховой комитет был упразднен и вместо него было учреждено Особое присутствие по делам страхования и противопожарных мер Совета по делам местного хозяйства МВД. В советское время надзора за страхованием осуществлял вначале (с 1918 г.) Комиссариат по делам страхования. Затем функции страхования были переданы (за исключением взаимного страхования) образованной государственной страховой монополии — Госстраху, контроль за которым фактически осуществлял Наркомфин Союза ССР. После 1992 г. и появления коммерческих страховых компаний страховой надзор оказался в ведении специально образованного Госстрахнадзора, затем (с начала 1993 г.) этой деятельностью занималась Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью (ФССН). В 1996 г. ее функции были переданы Минфину России, но в 2004 г. ФССН была воссоздана в качестве федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении Минфина России. Указом Президента РФ от 4 марта 2011 г. № 270 ФССН была присоединена с передачей функций надзора в ведение ФСФР, но регулятивные функции оставались в компетенции Минфина России^[3]. В 2013 г. полномочия по осуществлению страхового надзора были переданы Банку России.

Осуществление надзора включает в себя несколько элементов:

• 1) лицензирование страховой деятельности (деятельности страховых организаций, обществ взаимного страхования и страховых брокеров);
• 2) контроль за соблюдением страхового законодательства, как в связи с обязанностью поддерживать уровень финансовой устойчивости, гак и в связи с обязанностью соблюдать права и законные интересы страхователей, выгодоприобретателей и иных заинтересованных лиц;
• 3) применение мер принуждения к субъектам страхового дела, принятие решений, направленных на минимизацию последствий их несостоятельности.

Особенностью системы лицензирования на страховом рынке является несколько обстоятельств.

Во-первых, лицензию получают организации, которые уже зарегистрировали соответствующий статус юридического лица в органах государственной регистрации. Это порождало (и порождает) известные сложности с точки зрения глубины проверки нового субъекта страхового дела в осуществлении текущего надзора и в конечном итоге в вопросах его выведения с рынка. В настоящее время обсуждается проект федерального закона (№ 939 349−6 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „Об организации страхового дела в Российской Федерации“ и иные законодательные акты Российской Федерации»^[4]), который бы совмещал эти процедуры (государственной регистрации и лицензирования) для страховых организаций.

Во-вторых, лицензию должны получать многочисленные субъекты: страховщики, перестраховщики, общества взаимного страхования и страховые брокеры.

Bo-третьих, одному субъекту может быть выдано несколько видов лицензий — отдельно добровольное страхование, обязательные виды страхования, страхование жизни, перестрахование.

Так, в соответствии со сг. 32 Закона об организации страхового дела лицензия выдастся страховой организации на осуществление:

• • добровольного страхования жизни;
• • добровольного личного страхования, за исключением добровольного страхования жизни;
• • добровольного имущественного страхования;
• • видов страхования, осуществление которых предусмотрено федеральными законами о конкретном виде обязательного страхования;
• • перестрахования в случае принятия по договору перестрахования обязательств по страховой выплате.

Для получения лицензии соискатель лицензии на осуществление страхования, перестрахования представляет в орган страхового надзора определенные документы. На наш взгляд, целесообразно включить в состав документов, подаваемых к рассмотрению для принятия решения о выдачи лицензии на осуществление страховой деятельности, бизнес-плана страховщика. Такого рода документ предусмотрен банковским законодательством, и, как уже отмечалось, при всей важности этого документа для оценки перспектив деятельности банка, недостатком регулирования является отсутствие обязанности кредитной организации представлять информацию о выполнении бизнес-плана и обновлять его с известной периодичностыо, а также отсутствие полномочия Банка России осуществлять оценку степени исполнения бизнес-плана^[5]. Для страховых организаций целесообразно устранить этот пробел регулирования, предусмотрев, чтобы они каждые два года представляли информацию об исполнении бизнес-плана.

В отношении руководителей и учредителей страховых организаций действуют определенные требования по их квалификации и деловой репутации. В частности, в соответствии со ст. 32.1 Закона об организации страхового дела руководители (в том числе лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа, руководитель коллегиального исполнительного органа) субъекта страхового дела — юридического лица и являющийся субъектом страхового дела индивидуальный предприниматель должны иметь высшее образование, подтвержденное признаваемым в Российской Федерации документом о высшем образовании, и стаж работы в качестве руководителя подразделения субъекта страхового дела, иной финансовой организации не менее двух лет. Кроме того, руководителями, а также членами совета директоров (наблюдательного совета), членами коллегиального исполнительного органа субъекта страхового дела — юридического лица не могут являться лица, которые не соответствуют установленным законом требованиям в отношении деловой репутации.

Приняты определенные ограничения, касающиеся учредителей (участников) субъекта страхового дела. Так, физическое лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за преступление в сфере экономической деятельности или преступление против государственной власти, не вправе прямо или косвенно (через подконтрольных ему лиц), самостоятельно или совместно с иными лицами, связанными с ним договорами доверительного управления имуществом, и (или) простого товарищества, и (или) поручения, и (или) акционерным соглашением, и (или) иным соглашением, предметом которого является осуществление прав, удостоверенных акциями (долями) страховой организации, получать право распоряжения 10% и более голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал страховой организации.

Вместе с тем реальные полномочия Банка России как органа страхового надзора в области контроля за крупными приобретениями невелики. Так, законом установлена обязанность лица, которое прямо или косвенно (через подконтрольных ему лиц), самостоятельно или совместно со связанными с ним иными лицами получило право распоряжения 10% и более голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал страховой организации, направить уведомление страховой организации и в орган страхового надзора. При этом Банк России вправе только запрашивать и получать информацию об указанных лицах. Закон также устанавливает, что если указанное уведомление не получено страховой организацией (не Банком России!) или из указанного уведомления следует, что лицо, которое вправе прямо или косвенно распоряжаться 10% и более голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал страховой организации, не соответствует требованиям, установленным законом, то указанное лицо вправе распоряжаться количеством голосов, не превышающим 10% голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал страховой организации. При этом остальные акции (доли), принадлежащие указанному лицу, при определении кворума для проведения общего собрания акционеров (участников) страховой организации, не учитываются. В связи с этим существует необходимость перехода к предварительному согласованию крупных сделок с осуществлением в ходе согласования контроля финансового состояния и деловой репутации приобретателей и лиц, их контролирующих.

Закон установил основания для отказа в выдаче лицензии субъекту страхового дела. Таковыми являются:

• 1) использование соискателем лицензии — юридическим лицом, обратившимся в орган страхового надзора за лицензией, полностью обозначения, индивидуализирующего другой субъект страхового дела, сведения о котором внесены в единый государственный реестр субъектов страхового дела. Указанное положение не распространяется на дочерние и зависимые общества субъекта страхового дела;
• 2) наличие у соискателя лицензии на такие виды деятельности, как добровольное страхование жизни, добровольное личное страхование, добровольное имущественное страхование, обязательное страхование, перестрахование в случае принятия по договору перестрахования обязательств, но страховой выплате на дату принятия органом страхового надзора решения о выдаче соответствующей лицензии решения этого органа о приостановлении действия ранее выданной лицензии;
• 3) несоответствие документов, представленных соискателем лицензии для получения лицензии, требованиям Закона об организации страхового дела и принятым в соответствии с ним нормативным актам органа страхового надзора;
• 4) несоответствие учредительных документов требованиям законодательства РФ;
• 5) наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной информации;
• 6) несоответствие руководителей (в том числе лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа, руководителя коллегиального исполнительного органа), главного бухгалтера, внутреннего аудитора, руководителя службы внутреннего аудита субъекта страхового дела, квалификационным и иным требованиям, установленным Законом об организации страхового дела;
• 7) наличие неисполненного предписания органа страхового надзора о несоблюдении требований к обеспечению финансовой устойчивости и платежеспособности, а также о непредставлении отчетности;
• 8) несостоятельность (банкротство) (в том числе преднамеренное или фиктивное банкротство) субъекта страхового дела — юридического лица по вине учредителя соискателя лицензии.

Основное направление надзора за осуществлением страховой деятельности — обеспечение финансовой устойчивости. Как пишет А. И. Худяков «в страховом деле особое значение придается способности страховщика выполнять взятые на себя обязательства по заключенным договорам страхования или, как еще говорят, финансовой устойчивости страховщика»^[6]. Как отмечают А. П. Архипов и В. Б. Гомеля, «финансовая устойчивость страховой компании как системы, адаптирующейся к изменениям внешней среды, имеет два признака: 1) платежеспособность, т. е. возможность расплачиваться по своим обязательствам, и 2) наличие финансового потенциала для развития, чтобы соответствовать возможным изменениям внешней среды»^[7].

В соответствии со ст. 25 Закона об организации страхового дела гарантиями обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности страховщика являются: экономически обоснованные страховые тарифы; сформированные страховые резервы; средства страховых резервов, достаточные для исполнения обязательств по страхованию, сострахованию, перестрахованию, взаимному страхованию; собственные средства (капитал); перестрахование. В литературе делается также вывод, что основой финансовой устойчивости страховщиков является наличие у них оплаченного уставного капитала и страховых резервов, а также системы перестрахования^[8], хотя, как представляется, сам по себе уставный капитал не имеет существенного значения для обеспечения финансовой устойчивости, однако его размер может служить преградой для проникновения на рынок недобросовестных игроков.

Отметим, что страховые тарифы, представляющие собой основу формирования оплаты страховых услуг, страховых премий^[9], могут иметь значение для обеспечения финансовой устойчивости только в обязательных видах страхования, т. е. там, где они в меньшей степени зависят от субъекта страхового дела. В остальных случаях, как и любая плата, страховой тариф зависит от рентабельности страхового бизнеса конкретного субъекта страхового дела и его конкурентной позиции. В этой связи говорить о том, что страховые тарифы являются гарантией финансовой устойчивости, представляется недостаточно обоснованным.

Более существенное значение для обеспечения финансовой устойчивости страховщика представляет собой собственные средства (капитал) страховщиков (за исключением обществ взаимного страхования), которые включают в себя уставный капитал, резервный капитал, добавочный капитал и нераспределенную прибыль.

Однако в отличие от кредитных организаций, в регулировании которых собственные средства (капитал) играют существенную регулятивную роль, так как от величины собственных средств рассчитываются основные риски, ограниченные нормативами и резервами под представленные ссуды и прочие активы, величина собственных средств страховщиков не является по сути дела экономическим ограничителем принимаемых на себя страховщиками рисков. Законом и нормативными актами Банка России установлены два норматива, ограничивающие риск, принимаемый страховщиком и зависящий от собственных средств. Так, в и. 11 Указания Банка России от 28 июля 2015 г. № 3743-У «О порядке расчета страховой организацией нормативного соотношения собственных средств (капитала) и принятых обязательств»^[10] определено соотношение величины заемных средств страховщика (привлеченные кредиты и займы, в том числе совершенные путем выдачи векселей, выпуска и продажи облигаций) к собственным средствам (капиталу) страховщика, которое не должно превышать 60%.

Указанием Банка России «О порядке расчета страховой организацией нормативного соотношения собственных средств (капитала) и принятых обязательств»^[11] определен порядок расчета страховой организацией нормативного соотношения собственных средств (капитала) и принятых обязательств (в том числе определены показатели, используемые для такого расчета). Это нормативное соотношение собственных средств (капитала) и принятых обязательств рассчитывается страховой организацией как отношение фактического размера маржи платежеспособности к нормативному размеру маржи платежеспособности и отражает достаточность собственных средств (капитала) страховой организации. Фактический размер маржи платежеспособности страховой организации не должен быть меньше нормативного размера маржи платежеспособности указанной страховой организации.

В то же время, признавая значение собственных средств при возникновении обязательств страховщика, Закон и нормативные акты Банка России ограничивают возможные активы, которые могут быть приобретены за счет средств, составляющих собственные средства. Регулирование данных отношений основывается на следующем факте: до тех пор, пока страховщик приобретает за счет собственных средств активы, разрешенные к приобретению, данные активы могут включаться в расчет собственных средств. Стоимость активов, разрешенных к приобретению, должна быть равна величине собственных средств. Как определено в ст. 25 Закона об организации страхового дела, страховщики должны инвестировать собственные средства (капитал) на условиях диверсификации, ликвидности, возвратности и доходности. Страховщики не вправе инвестировать собственные средства (капитал) в векселя юридических лиц, физических лиц и выдавать займы за счет собственных средств (капитала), за исключением случаев, установленных органом страхового надзора. Инвестирование собственных средств (капитала) осуществляется страховщиками самостоятельно или путем передачи части средств в доверительное управление управляющей компании. В активы, в которые инвестированы собственные средства, не могут быть инвестированы средства страховых резервов.

Банк России применительно к собственным средствам страховщиков устанавливает:

• • перечень разрешенных для инвестирования активов;
• • порядок инвестирования собственных средств (капитала), предусматривающий требования к эмитентам ценных бумаг и (или) выпускам ценных бумаг в зависимости от присвоенных рейтингов, включения в котировальные списки организаторами торговли на рынке ценных бумаг, к структуре активов, в которые допускается размещение части собственных средств (капитала) страховщиков (в том числе требования, предусматривающие максимально разрешенный процент стоимости каждого вида активов или группы активов от размера собственных средств (капитала) страховщика или их части);
• • порядок расчета страховой организацией нормативного соотношения собственных средств (капитала) и принятых обязательств (в том числе определение показателей, используемых для такого расчета).

Так, в Указании Банка России «О порядке расчета страховой организацией нормативного соотношения собственных средств (капитала) и принятых обязательств» определено, что собственные средства в размере, соответствующем размеру минимальной величины капитала для соответствующего вида страховщика, могут быть инвестированы в: 1) государственные ценные бумаги Российской Федерации и ценные бумаги, исполнение обязательств по которым гарантировано Российской Федерацией (в том числе, путем гарантирования исполнения обязательств, вытекающих из банковских гарантий и (или) поручительств, обеспечивающих исполнение обязательств, вытекающих из указанных ценных бумаг);

• 2) государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации;
• 3) муниципальные ценные бумаги; 4) акции; 5) облигации и ряд других видов активов (включая такие, как компьютерная техника и офисное оборудование).

Собственные средства в величине, превышающей минимальный размер уставного капитала для соответствующего вида страховщиков, могут быть инвестированы в любые иные активы, за исключением таких активов, как: переводные векселя; векселя, выданные физическими лицами; векселя, выданные акционерами (участниками) страховщика, и ряд других активов. Также нельзя выдавать займы юридическим и физическим лицам.

Наиболее существенную роль с точки зрения обеспечения финансовой устойчивости играют так называемые страховые резервы, которые представляют собой: 1) основанную на актуальной оценке величину страховых обязательств, выраженной в денежной сумме; и 2) активы, в которые инвестированы страховые резервы. Главный источник формирования страховых резервов — страховые премии, получаемые страховщиком. Однако на формирование страховых резервов могут быть направлены и иные доходы от деятельности страховщика и, прежде всего, доходы от инвестирования средств страховых резервов. Данные денежные фонды носят целевой характер.

Общий принцип формирования страховых резервов: средств страховых резервов должно быть достаточно для исполнения обязательств страховщиков по осуществлению предстоящих страховых выплат по договорам страхования, сострахования, перестрахования, взаимного страхования и исполнения иных действий по обслуживанию указанных обязательств. Правила формирования страховых резервов определены приказом Минфина РФ от 11 июня 2002 г. № 51н «Об утверждении Правил формирования страховых резервов по страхованию иному, чем страхование жизни»^[12]. Порядок размещения средств страховых резервов определяется Указанием Банка России от 16 октября 2014 г. № 3444-У «О порядке инвестирования средств страховых резервов и перечне разрешенных для инвестирования активов»^[10]. Данным указанием определяются не только виды активов, в которых могут быть размещены средства страховых резервов, но и предельная величина каждого вида актива в общей структуре активов. Общий принцип инвестирования определен законом и гласит, что страховщик обязан инвестировать и иным образом размещать средства страховых резервов на условиях диверсификации, ликвидности, возвратности и доходности. Основное ограничение, связанное с инвестированием средств страховых резервов, состоит в том, что эти средства не могут быть инвестированы в векселя юридических лиц, физических лиц, за счет этих средств не могут выдаваться займы.

Отметим, что Закон об организации страхового дела предусматривает, что для некоторых видов страхования должен применяться дополнительный механизм обеспечения финансовой устойчивости. В частности, страховщики, которые специализируются на таких видах страхования, как:

• • пенсионное страхование;
• • страхование жизни с условием периодических страховых выплат (ренты, аннуитетов) и (или) с участием страхователя в инвестиционном доходе страховщика;
• • обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и ряда других органов на основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»^[14];
• • обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств на основании Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»;
• • обязательное страхование гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте на основании Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»;
• • обязательное страхование гражданской ответственности перевозчика за причинение при перевозках вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров на основании Федерального закона от 14 июня 2012 г. № 67-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном»^[15];
• • обязаны хранить активы в виде ценных бумаг в специализированных депозитариях, действующих в соответствии с Положением Банка России от 10 июня 2015 г. № 474-П «О деятельности специализированных депозитариев»^[16]. Специализированные депозитарии обеспечивают не только учет ценных бумаг, но и призваны контролировать состояние имущества лица, который заключил с ними договоры хранения ценных бумаг.

Требования, предъявляемые к субъектам страхового дела, связанные с их финансовой устойчивостью, контролируются Банком России на основании отчетности, а также в ходе проведения проверок.

Отчетность составляется страховщиками в соответствии со ст. 28 Закона об организации страхового дела и должна включать в себя:

• 1) нормативное соотношение собственных средств (капитала) страховщика и принятых обязательств;
• 2) состав и величину сформированных страховых резервов и результаты их изменений;
• 3) состав и структуру активов, в которые размещены собственные средства (капитал) страховщика;
• 4) состав и структуру активов, в которые размещены средства страховых резервов страховщика;
• 5) операции по перестрахованию с указанием сведений о перестрахователях и перестраховщиках;
• 6) структуру финансового результата деятельности страховщика по отдельным видам страхования;
• 7) состав акционеров (участников) и их доли в уставном капитале страховщика.

При нарушении субъектами страхового дела требований по финансовой устойчивости к ним применяются меры, предусмотренные Законом об организации страхового дела; при нарушении правил составления, представления и публикации отчетности, представления недостоверной отчетности — санкции, предусмотренные КоАП, если в отношении субъекта не применена такая мера воздействия как предписание.

А. П. Архипов, анализируя надзорные полномочия Банка России, приходит к выводу, что «орган страхового надзора обладает всеми необходимыми правами и полномочиями для выполнения своих функций»^[17], хотя сам же признает, что в надзорной практике надзора на страховом рынке преобладают «методы контроля за финансовой устойчивостью страховщиков по данным их отчетности»^[18]. Представляется, что вывод о достаточности полномочий несколько преждевременен: страховой сектор, как социально ориентированный сектор финансового рынка, нуждается в применении методов риск-ориентированного надзора и выстроенной системе мер предупреждения банкротства страховщиков. Однако эти вопросы пока даже не обсуждаются в плоскости законопроектной работы.

• [1] Худяков А. И. Теория страхования. М.: Статут, 2010. С. 597.
• [2] Архипов А. П. Развитие страхового надзора в России // Право страхового надзора.2015. № 2. С. 4.
• [3] Подробнее см.: Грачева Е. Ю., Болтинова О. В. Правовые основы страхования: учеб, пособие. М.: Проспект, 2011. С. 36—40; Фогельсон Ю. Б. Страховое право: теоретическиеосновы и практика применения: монография. С. 544—550; Архипов А. П. Развитие страховогонадзора в России // Право страхового надзора. 2015. № 2. С. 2—18; Горевой Е. Д., Сусликов В. Н. История развития российского страхового законодательства // Гражданское право.2012. № 2.
• [4] Cm.:URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?number=939 349−6&sort=date (датаобращения: 13.07.2016).
• [5] Гузнов А. Г. Основные правовые проблемы реализации Базеля II в России // Деньгии кредит. 2008. № 6. С. 36.
• [6] Худяков А. И. Теория страхования. С. 610.
• [7] Архипов А. П., Гомелля В. Б., Туленты Д. С. Страхование. Современный курс: учебник /под ред. Е. В. Коломина. М.: Финансы и статистика: ИНФРА-М, 2008. С. 111.
• [8] Захарова Н. А., Бевзюк Е. А., Кабанцева Н. Г. [и др. Комментарий к Закону РФот 27 ноября 1992 г. № 4015−1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации"(постатейный). Специально для системы ГАРАНТ, 2014. Комментарий к ст. 24.
• [9] В соответствии со ст. 11 Закона об организации страхового дела страховой тариф —ставка страховой премии с единицы страховой суммы с учетом объекта страхования и характера страхового риска, а также других условий страхования, в том числе наличия франшизыи ее размера в соответствии с условиями страхования. Страховщики обязаны применятьактуарно (экономически) обоснованные страховые тарифы, которые рассчитываются в соответствии с методикой расчета страховых тарифов.
• [10] Вестник Банка России. 26 декабря 2014 г. № 114.
• [11] Вестник Банка России. 18 сентября 2015 г. № 79.
• [12] Российская газета. 23 июля 2002 г. № 133.
• [13] Вестник Банка России. 26 декабря 2014 г. № 114.
• [14] СЗ РФ. 30 марта 1998 г. № 13, ст. 1474.
• [15] СЗ РФ. 18 июня 2012 г. № 25, ст. 3257.
• [16] Вестник Банка России. 30 июня 2015 г. № 56.
• [17] Архипов А. II. Развитие страхового надзора в России // Право страхового надзора.2015. № 2. С. 13.
• [18] Там же. С. 17.