Этапы бюджетного реформирования

Первый этап — 1991—1999 гг. Становление бюджетной системы.

Бюджетный процесс. Введен новый порядок организации бюджетного процесса и бюджетных процедур, соответствующий изменениям в бюджетном устройстве РФ. Создана структура органов публичной власти, распределены полномочия между законодательными и исполнительными органами государственной власти, представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Межбюджетные отношения. В соответствии с принятым федеративным устройством государства, определившим структуру бюджетной системы России, установлены принципы построения бюджетной системы, источники формирования доходов и основы осуществления расходов, порядок оказания финансовой помощи бюджетам регионов. Определены источники бюджетного финансирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами.

Бюджетная сеть. Начаты процессы реорганизации бюджетных учреждений, разгосударствления производства значительной части бюджетных услуг.

Правовые основы. Разработаны и приняты следующие нормативноправовые документы:

Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.);

Бюджетный кодекс РФ (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ);

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»;

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;

Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»;

Закон РФ от 15 июля 1992 г. № 3303−1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»;

Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»;

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.».

Второй этап — 2000—2007 гг. Реформирование бюджетной системы в период роста доходов и появления профицита бюджета.

Бюджетный процесс. Внесены изменения в бюджетную классификацию, уточнен порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней. Установлен порядок использования части доходов, полученных сверх плановых показателей, создан Стабилизационный фонд. Изменен порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Введены жесткие бюджетные ограничения, выделены бюджеты действующих и принимаемых обязательств, увеличен круг полномочий главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Расширено использование методов программно-целевого планирования, увеличен горизонт бюджетного планирования, произведен переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, определен порядок составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета, принят механизм разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ. Смещены акценты бюджетного процесса с управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Межбюджетные отношения. Уточнены бюджетное устройство и общие принципы организации бюджетной системы РФ, разграничены налоговые доходы и расходные обязательства между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, предусмотрено регулирование предоставления межбюджетных трансфертов, установлен порядок осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации. Определен порядок ведения реестра расходных обязательств. Введена новая бюджетная классификация, направленная: а) на переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств; б) приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления); в) согласование с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Бюджетная сеть. Реформирование бюджетной сети осуществлялось в направлении сокращения бюджетных организаций, не соблюдающих бюджетное законодательство. Расширены полномочия Федерального казначейства в части проверок целевого использования средств и принятия мер в случае обнаружения нарушений. Проведена административная реформа структуры исполнительной власти, функций государственных органов и порядка их исполнения. Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств явилось создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. В этой связи реализована возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы в целях освобождения государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Правовые основы. Процесс реформирования бюджетной системы был закреплен следующими нормативно-правовыми документами:

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»;

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»;

Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах»;

Постановление Правительства РФ от 23 июня 1999 г. № 677 «О Федеральной целевой программе развития органов Федерального казначейства на 2000—2004 годы»;

Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»;

Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2004 г. № 842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»;

Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

Постановление Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440 «О порядке ведения реестра расходных обязательств»;

Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах»;

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах (одобрена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»);

Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах.

Третий этап — 2008—2012 гг. Реформирование бюджетной системы в условиях кризиса ликвидности.

Бюджетный процесс. Введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам РФ. Предусмотрено установление и распространение единого нового формата классификации видов расходов на все уровни бюджетной системы РФ.

Межбюджетные отношения. Реформа межбюджетных отношений была нацелена на повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ; выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Бюджетная сеть. Расширена самостоятельность главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований для достижения целей соответствующих государственных программ РФ с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации. В 2010—2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг. Введен базовый принцип — перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства РФ и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления средств из бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на участников бюджетного процесса.

Правовые основы. Приняты следующие законодательные и правовые акты:

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — Закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»);

Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года»;

Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (одобрена распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р).

Четвертый — этап 2013 г. — но настоящее время. Реформирование бюджетной системы в условиях экономического кризиса, вызванного снижением цен на сырье, и введения экономических санкций.

Стратегические цели и задачи социально-экономического развития потребовали продолжения и углубления бюджетных реформ.

Бюджетный процесс. Начат переход к «программному» бюджету. Предусмотрено развитие методологии и практики формирования государственных программ РФ. Функции по формированию ведомственных целевых программ возложены на федеральные органы исполнительной власти. Закреплена процедура согласования ведомственных целевых программ с ответственным исполнителем государственной программы РФ перед представлением их в Минэкономразвития России, Минфин России и при необходимости в Минрегионразвития России и Минкомсвязь России.

Межбюджетные отношения. Разработана единая методология формирования государственных программ субъектов РФ в увязке с аналогичными государственными программами РФ, в том числе с обеспечением взаимосвязи системы целей, задач, индикаторов, а также финансовых показателей в программах разного уровня; включены в методику распределения «блоковых» субсидий критерии оценки эффективности реализации государственных программ субъектов РФ, поддерживаемых за счет субсидий из федерального бюджета; установлен порядок отражения субсидий из федерального бюджета в государственных программах и бюджетах субъектов РФ с исключением «сквозных» целевых статей для бюджетов бюджетной системы РФ.

Бюджетная сеть. В результате преобразований все бюджетные организации разделены на три группы: казенные, бюджетные и автономные учреждения. Реформой осуществлен переход от сметного финансирования бюджетных и автономных учреждений к субсидированию. Реформа бюджетных учреждений значительно расширила возможности автономных и бюджетных учреждений в части осуществления предпринимательской деятельности. Расширение объемов оказания платных услуг существенно снизило зависимость бюджетных и автономных учреждений от их учредителей, увеличило возможности учреждений по обновлению оборудования, повышению зарплаты и развитию своей деятельности.

Правовые основы. В период кризисных явлений в экономике возникла необходимость принятия новых и пересмотра некоторых законодательных и правовых актов. Были приняты:

Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 25-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации»;

Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года»;

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) (утв. Правительством РФ 14 мая 2015 г.).