Муниципальное правотворчество. 
Правотворчество

Муниципальное нормотворчество — это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами самоуправления. Его результатом является локальный нормативный акт.

Локальный нормативный акт — правовой документ, принятый муниципальным органом или непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, обеспечиваемый принудительной силой государства, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия.

Данный вид локального правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческого процесса, так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие стадии муниципального нормотворческого процесса:

• 1) подготовка муниципальных правовых актов;
• 2) вступление их в силу;
• 3) отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов.

Очевидно, что это не полный перечень.

Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии муниципального нормотворческого процесса:

• 1) прогнозирование и планирование;
• 2) инициирование муниципального правового акта;
• 3) подготовка проекта акта;
• 4) рассмотрение проекта акта и его принятие;
• 5) подписание и обнародование;
• 6) контроль исполнения, отмена актов или приостановление их действия.

Разработка проекта правового акта возможна в виде:

• • подготовки нового акта;
• • изменений и дополнений действующих актов;
• • новой редакции действующего акта.

К субъектам правотворческой инициативы на местном уровне относятся:

• • депутаты представительного органа муниципального образования;
• • глава муниципального образования;
• • иные выборные органы местного самоуправления;
• • инициативные группы граждан;
• • иные субъекты, определенные уставом муниципального образования.

Правотворчество органов местного самоуправления. Субъект нормотворческой инициативы, разрабатывающий проект, вправе создать рабочую группу или комиссию по его подготовке, в которую наряду со специалистами-практиками могут входить ученые, депутаты и другие заинтересованные лица.

Подготовка проекта акта требует определения его назначения. При этом необходимо помнить о возможных последствиях, результатах действия акта, о связи между его целью и назначением.

Подготовленный проект вносится в нормотворческий орган вместе с финансово-экономическими расчетами, статистическими данными и иными сведениями, необходимыми для обоснования вносимых предложений.

Порядок внесения проекта акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

В юридической литературе рассматриваются различные требования к подготовке проектов нормативных правовых актов, наиболее общие из которых:

• • конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования;
• • логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой;
• • отсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном акте;
• • простота применения и понимания терминов;
• • отказ от словесных штампов;
• • краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.

С учетом указанных требований субъект нормотворческой инициативы вносит проект в представительный орган. К проекту прилагается:

• • пояснительная записка с указанием целевого назначения акта и изложением его концепции;
• • финансовое и экономическое обоснование;
• • наименование муниципальных правовых актов, которые в последующем утратят силу либо подлежат изменению, дополнению, а также появятся впервые.

Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса — рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в местном представительном органе, отражаясь в его регламенте.

Основные гарантии, направленные на принятие муниципального правового акта:

• • обеспечение участия представителей общественности в обсуждении проектов актов местного самоуправления;
• • образование временных комиссий (рабочих групп);
• • проведение юридической и другой специализированной экспертизы проекта;
• • организация и проведение публичных «депутатских» слушаний по наиболее важным проектам актов местного самоуправления;
• • рассмотрение проекта не менее чем в два этапа (в двух чтениях).

Среди перечисленных гарантий необходимо выделить рассмотрение проекта в двух чтениях. Как правило, два чтения обязательны при обсуждении решений нормативного характера по вопросам исключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по его решению. При этом в первом чтении обсуждается концепция, заслушивается заключение постоянной комиссии, а также мнения экспертов и руководителей подразделений администрации, обсуждаются основные положения проекта и высказываются предложения и замечания. Причем при необходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам, постоянному комитету или рабочей группе. Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом, либо по каждому разделу, главе. Если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

Если в ходе первого чтения будет признано, что проект не требует поправок, он может быть принят без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу.

Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде и передаются не позднее чем за 10 дней до начала второго чтения.

Второе чтение начинается с доклада представителя соответствующего постоянного комитета о результатах рассмотрения проекта, поступивших поправках и результатах их обсуждения. Процесс обсуждения проекта во втором чтении аналогичен обсуждению проекта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. В результате второго чтения представительный орган принимает обсуждаемый акт, отклоняет его либо возвращает на доработку^[1].

Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняет не менее важная стадия — подписание и обнародование. Нормативный акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования, который, в свою очередь, имеет право его отклонить. В этом случае указанный акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений и вновь рассматривается. Если при повторном рассмотрении акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Порядок обнародования муниципальных актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан^[2].

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования), иные — в порядке, установленном уставом, за исключением норм о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ^[3].

Официальным опубликованием признается опубликование в муниципальном периодическом издании^[4].

Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта через средства массовой информации (радио, телевидение) и издательства.

После обнародования муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образования всеми участниками правоотношений. За неисполнение муниципальных правовых актов предусмотрена ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством осуществляется посредством дачи экспертных заключений органам местного самоуправления и внесением их в муниципальный регистр.

Отменить муниципальные правовые акты или приостановить их действие могут:

• • органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий акт;
• • суд;
• • законы субъектов РФ, в том случае, если правовые акты регулируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
• • уполномоченные органы государственной власти РФ (субъекта РФ).

Муниципальные нормативные акты образуют единую и целостную иерархическую систему, в которую входят:

• 1) устав муниципального образования;
• 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• 3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• 4) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Он имеет вид кодифицированного акта и призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, его правовой статус, обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, самостоятельно и независимо от государства определяет саму систему самоуправления, структуру его органов.

Устав принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), поэтому обладает повышенной легитимностью, являясь основой дальнейшего местного нормотворчества и обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем четких норм прямого действия и механизмов их реализации.

Уставом муниципального образования определяются:

• • наименование муниципального образования;
• • перечень вопросов местного значения;
• • формы, порядок и гарантии участия населения в решении местных вопросов, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• • структура и порядок формирования муниципальных органов;
• • наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• • виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• • срок полномочий представительного органа, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
• • виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• • порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением;
• • порядок внесения изменений и дополнений в устав местного самоуправления и др.

Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования находится в ведении муниципального образования.

Устав муниципального образования, а равно правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации (рис. 4.3), которая, как правило, не проводится без правовой экспертизы. Правовая экспертиза необходима для решения основного вопроса, — соответствует ли устав муниципального образования действующему законодательству? Таким образом, государственная регистрация здесь выступает как институт по защите прав и свобод человека и гражданина.

Рис. 4.3. Свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования.

Государственная регистрация осуществляется в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

• • противоречие устава Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
• • нарушение установленного порядка принятия устава.

После государственной регистрации устав официальным образом публикуется, после чего вступает в силу.

Особенности принятия нормативных актов на местном референдуме.

Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое на местном референдуме.

Большое значение имеет вид референдума: общеобязательный либо факультативный. Обязательным признается референдум, проводимый по тем вопросам, решения по которым (в соответствии с уставом муниципального образования или федеральным и региональным законодательством) вправе принимать только члены местного сообщества непосредственно. Результаты такого референдума имеют обязательный характер. Что же касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.

Инициаторами проведения местного референдума могут быть:

• • население;
• • представительный орган муниципального образования по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референдумах;
• • местный представительный орган и глава администрации по собственной инициативе совместно.

Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется в законах субъектов РФ, однако п. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.

В законах субъектов РФ о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Порядок принятия решения на местном референдуме:

• 1) решение принимается путем голосования;
• 2) проведенный подсчет голосов оформляется протоколом участковыми комиссиями по проведению референдума;
• 3) итог голосования устанавливает избирательная комиссия муниципального образования путем составления протокола с указанием в нем необходимых данных, подписанного всеми членами комиссии, в трех экземплярах;
• 4) избирательная комиссия по проведению референдума определяет его результаты путем суммирования данных, представленных в протоколах; к протоколу о результатах голосования, подписанному всеми присутствующими членами комиссии, прилагается сводная таблица;
• 5) принятое решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию, но истечении 10 дней после определения результатов;
• 6) принятое решение вступает в силу со дня опубликования.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

• [1] Регламенты представительных органов муниципальных образований предусматриваютположение о том, что для принятия решения представительным органом необходимо либоквалифицированное большинство голосов депутатов, либо их большинство. Как правило, квалифицированное большинство голосов депутатов требуется для принятия решений, утверждающих устав муниципального образования, решений о внесении в него измененийи дополнений.
• [2] За исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено законом.
• [3] Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ;часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ.
• [4] Это может быть местная газета либо сборник муниципальных правовых актов.