Социальная помощь. 
Теория и методика социальной работы

Осуществляемые в настоящее время в социальной политике в России принципы социальной помощи основаны на выделении ряда категорий населения, которым предоставляется набор льгот и компенсаций. В 1990;е гг. количество льготных категорий постоянно увеличивалось, при этом некоторые группы получают практически все виды государственной помощи, независимо от степени нуждаемости, а многие нуждающиеся не получают ее вовсе, либо получают в недостаточном объеме. Упоминание о таком критерии помощи, как нуждаемость, малообеспеченность содержится только в 5% нормативных актов, связанных с льготами, компенсациями и пособиями. Специалисты насчитывают более 2000 таких актов, в соответствии с которыми льготы получают^[1]/₃ населения^[2]. Например, в Санкт-Петербурге насчитывается более 130 льготных категорий населения, а общее число имеющих право па получение тех или иных льгот составляет более 2 млн человек. Реальное же количество получателей намного больше, поскольку ряд категорий населения имеет доступ к нескольким источникам помощи. Но прямое указание на малообеспеченность в региональных актах содержится в трех случаях: малоимущие и социально-незащищенные; стоящие на учете по улучшению жилищных условий; беременные женщины из малообеспеченных семей. Поэтому федеральное правительство постоянно предлагает проекты по изменению порядка предоставления льгот. Помощь в виде льгот должна осуществляться на основе принципа адресности и после проверки нуждаемости, при этом в денежной форме. Однако попытки реформирования встречают сопротивление населения, которое считает, что государство снова его обманет.

6.3.1. Адресная помощь в России регулируется Законом Российской Федерации «О прожиточном минимуме» (1997 г., в ред. 2000 г.) и Законом Российской Федерации «О государственной социальной помощи» (1999 г.)^[3]. В этих законах заложен принцип помощи наиболее нуждающимся, т. е. принцип адресности. Поэтому систему социальной помощи необходимо перестраивать в направлении се большей адресности. Важная задача — реструктуризация социальных обязательств государства, создание прозрачного механизма оказания помощи и контроль за расходованием бюджетных средств. Однако многие авторы считают, что выделение «беднейших из бедных» в качестве адресата помощи нерационально, дорого, поскольку велики издержки, связанные с идентификацией «правильных» адресатов^[4]. Кроме того, получение доходов через систему социальной помощи снижает самооценку людей, подрывает их уверенность в себе. Необходимо шире применять активные программы социальной работы, например, общественные работы. Как показывает зарубежный опыт, адресной помощью может быть охвачено не более 15% населения. В этом и проявляется серьезное противоречие между законодательной базой и финансированием социальной помощи.

В соответствии с законодательством социальная помощь включает помощь, которая может быть оказана деньгами или натуральными благами (продуктами питания, талонами на обед, одеждой и т. д.), компенсацией (субсидии) па оплату жилья и пособие па ребенка. Жилищные компенсации заключаются в предоставлении скидок на оплату жилья и жилищнокоммунальных услуг. Естественно, что право на них имеют домохозяйства с душевым доходом ниже прожиточного минимума. Таким образом, адресатом может быть домохозяйство, которое должно представить документы о трудовых доходах всех трудоспособных лиц и всех видах уже получаемых социальных пособий.

Если жилищные компенсации и социальная помощь с самого начала задумывались как адресные, то пособие на ребенка перешло в сферу адресной помощи из системы социального обеспечения социалистического периода. При этом перевод детских пособий в адресные является нарушением Международной конвенции о правах ребенка, ратифицированной Россией. Однако сегодня право на пособие имеют только малоимущие семьи. При этом проблемой все равно остается контроль доходов семей, к которому социальные службы нс готовы. Поэтому детские пособия, как правило, предоставляются всем подавшим документы. Таким образом, данный вид пособия — неэффективный гибрид социальной помощи и социального обеспечения.

Необходимо тщательнее проанализировать понятие адресной помощи и практику ее оказания. По нашему мнению, это помощь наиболее нуждающимся, причем ею могут быть охвачены все люди, но наиболее нуждающиеся получают больше других или выгоды поступают только наиболее нуждающимся. Если говорить о программах образования и здравоохранения, существующих в западных странах, то там самые больные получают больше всего медицинской помощи. Применительно к программам социальной помощи термин «нуждающиеся» относится прежде всего к малоимущим, к бедным, т. е. к лицам с низким доходом. Однако общее понятие адресности может применяться к разным видам услуг, например, в образовании наиболее нуждающимися будут неграмотные или лица с низким уровнем образования, а не обязательно бедные.

Почему используется адресный подход? Потому что это экономически и социально эффективно. Вместе с тем необходимо точно знать: кто беден, а кто — нет. Это проблема для всех стран мира. Излагая ее, мы использовали материалы Мирового Банка, давно занимающегося данной проблемой^[5]. Выяснить реальную ситуацию непросто, и всегда будут присутствовать ошибки адресности. Люди действительно могут быть бедными и получать пособия, и это — ситуация хорошей адресности. Однако возможны ситуации, когда действительно бедным отказывают в получении помощи, например, когда люди не знают, как подать заявку на се получение, либо обращаются за помощью, но отсеиваются «фильтрами», предусмотренными в программе. Это — ошибка адресности. Аналогичным образом небедные, но участвующие в программе, тоже будут представлять собой ошибку в реализации адресности, своего рода «утечку» ресурсов. В первом случае мы имеем дело с ошибкой исключения из ресурсной среды, во втором — с ошибкой включения в нее. И, наконец, есть небедные, которые не участвуют в программе, и тут также можно говорить об успехе адресного подхода.

6.3.2. Сопоставляя выгоды и издержки адресной помощи, можно обнаружить, что выгоды снижаются из-за наличия издержек, и это закономерно. Выделим различные типы издержек.

Первый вид издержек — административные: нужно понять, кто является бедным, кто нет и собрать необходимую информацию.

Второй вид издержек — издержки стимулирования: в зависимости от принимаемых решений домохозяйства могут захотеть делать что-то положительное или что-то отрицательное. Когда размер поступающих семье выгод зависит от размера се дохода, семья будет заинтересована в получении меньшего дохода, чем в иных ситуациях, или домохозяйство, скорее, заинтересовано не в том, чтобы меньше работать, а в том, чтобы лучше спрягать свой доход. Стимулы могут быть положительными, если домохозяйства получают трансферты без учета их уровня дохода, но при условии, что их дети получают соответствующие медицинские и образовательные услуги — таким образом сформируется человеческий капитал и удается разорвать цикл бедности, прекратить передачу бедности между поколениями.

Третий вид издержек связан с поддержкой программ помощи малообеспеченным. Люди голосуют за то, что отвечает их интересам, а если программа предназначена самым бедным, то оказывается, что эта категория населения немногочисленна или пассивна и может вообще не принимать участия в общественных процессах. Многие поддерживают программы помощи, которыми сами в настоящий момент нс пользуются, но при этом опасаются, что когда-нибудь им придется к ним обратиться, скажем, программы льгот и субсидий по квартплате и коммунальным услугам. Возможны и другие ситуации: те, кто проводит такие программы, может иметь очень большое влияние. Например, причина, по которой в США одними из крупнейших программ помощи другим странам являются программы продовольственной помощи, заключается нс в том, что она идет от тех, кого волнует положение бедных. Десятилетиями в стране существует мощное аграрное лобби, это сказалось на форме тех программ социального обеспечения, которые действуют в США. Благодаря поддержке этого лобби внутри страны основу помощи малообеспеченным составляли школьные обеды и продовольственные купоны.

Четвертый тип издержек транзактные издержки. Для участия в любой программе заявителю требуется что-то сделать. Нужно выстаивать в очереди, записываться на получение пособия, потом приходить и получать его, тратить массу времени, заполнять кучу бумажек, в которых не все понятно, и приходится снова приходить за разъяснениями, представлять множество документов, которые больше нигде не требуют, опять стоять в очереди, и т. д. В итоге накапливается немало издержек, особенно для тех, у кого мало времени, ограничена подвижность, кто живет далеко, для малограмотных, — в целевой группе программ социальной помощи именно эти категории представлены больше, чем другие.

Пятый тип издержек — социальные издержки, т. е. «эффект клейма» или «стигмы». Людям может быть стыдно, что их считают бедными, или видят, что они просят помощь. В некоторых ситуациях это может нанести урон их имиджу, снизить шансы на получение других видов социальной помощи или трудоустройство в будущем. «Эффект клейма» может стать серьезной проблемой. То, насколько она серьезна, зависит от принятых в обществе культурных установок. Например, есть интересный сравнительный анализ охвата программой и причин низкого участия в ней в Великобритании, но сравнению с Италией. Выяснилось, что в Великобритании «эффект клейма» ощущается сильнее: люди хуже относятся к тем, кого отнесли к категории бедных. В Италии же этому не придают такого значения. Люди считают так: «Богатые от государства в любом случае что-то получают, так что я просто беру свою долю, и в этом нет ничего постыдного, беру то, что мне по праву принадлежит». Похожее отношение к помощи, на наш взгляд, существует и в России, где получатели уверены, что они лишь берут у государства то, что им причитается по праву. В Латинской Америке «эффект клейма» ощущается, но поскольку многие программы привязаны к детям, материнству, семейным ценностям, образованию, то эти аспекты жизни воспринимаются положительно: считается даже, что те, кто «приходит» в такие программы, занимаются благим делом, и это смягчает проблему «клейма».

В реальной работе по оказанию помощи всегда необходимо искать равновесие между выгодами и издержками, если стоит задача эффективного менеджмента. Пока же в России эта задача ставится редко, считается, что издержки несет государство, а социальные службы должны выполнять законы независимо от степени эффективности помощи. Как уже было отмечено, длительное время в социальной политике использовали очень широкие стратегии, общие продовольственные субсидии. Для нее были характерны широкий охват разными льготами многих категорий населения и поэтому высокие ошибки включения и в гораздо меньшей степени — исключения; сейчас в большинстве стран ситуация меняется в обратную сторону: многие программы сосредоточиваются на том, чтобы сократить ошибки включения, и иногда эти попытки заходят слишком далеко.

6.3.3. Большую адресность обеспечивают несколько методов оказания социальной помощи.

Во-первых, это индивидуальная оценка, т. е. определение для каждого домохозяйства или гражданина их права на участие в программе. Для осуществления оценок есть три основные технологии. Первая — оценка нуждаемости (проверяется уровень фактического дохода); вторая — балльная методика оценки нуждаемости (оценивается совокупный доход с использованием характеристик и выводится индекс, дающий представление о благосостоянии домохозяйства); третья — оценка силами сообщества (представитель местного сообщества — должностное лицо, комитет, в который вошли такие лица, представители общественности, популярная организация — решают, кто достоин участия в программе).

1. Достоинства и недостатки есть у каждой технологии. Более подробные их характеристики начнем с оценки нуждаемости. Сложно проводить обобщения, так как в такой оценке возможны разные сложности. Когда говорят об оценке нуждаемости в США или Европе, то обычно подразумевают, что тем или иным способом осуществляется проверка заявителя (нуждающегося в помощи) третьей стороной. Заявленные данные о доходах сверяются с налоговой информацией или справкой о размере заработной платы и проверяются у работодателя. Проверяются документы на какое-либо принадлежащее домохозяйству имущество, информация об уплате налогов на имущество и т.н. Этот подход требует массы документов и значительных усилий по проверке представленной информации. Он может быть достаточно эффективным для тех, кто занят в официальной экономике, но гораздо сложнее проверить доход тех, кто работает в неформальном секторе, а во многих странах таких становится все больше. Кроме того, представителей этой категории становится все больше среди тех, кому предназначены программы социального обеспечения.

Какие достоинства и недостатки отличают данную технологию? В оптимальной ситуации, когда можно привлечь третью сторону, или когда домохозяйства способны дать точное количественное значение своего дохода, эта методика дает очень точные результаты. Так, в программе продовольственных купонов в США ошибки составляют всего 1—3%, так что она очень точна с точки зрения ошибок включения. Показатель ошибок исключения реально нуждающихся, который приводят ответственные за программу, тоже довольно низок; в других программах эта ошибка может быть гораздо выше. Но есть и аргументы против проверки нуждаемости: участники (и, разумеется, должностные лица) должны быть грамотны и коммуникативны, требуется очень много документов, причем часть из них нужно регулярно обновлять, что особенно не нравится заявителям. Присутствуют серьезные административные трудности, поскольку на собеседования или проверку представленных документов может уходить очень много времени (из расчета на участника). Учитывая, что эта методика требует таких усилий, специалисты рекомендуют применять ее там, где размер пособий велик (что характерно больше для стран Запада, чем России). Если речь идет о значительной сумме или большом продуктовом пакете, несколько часов в очереди людей не отпугнут. В этом случае и требуется более тщательный отбор участников через документальные проверки. Если же размер пособий невелик или помощь обладает свойством самоотбора (например, она не интересует лиц со средним доходом, которые не будут ходить в благотворительную столовую обедать), то проводить оценку нуждаемости нецелесообразно. Наконец, необходимо располагать значительными административными возможностями и штатом сотрудников, чтобы проверять документы.

2. В основе балльной методики оценки нуждаемости лежит синтетический показатель, который рассчитывается на основании наблюдаемых характеристик домохозяйств, обычно их около двух десятков. Как правило, основными переменными выступают структура домохозяйства, расположение и качество жилья, владение товарами длительного пользования, наличие подсобного хозяйства. Также могут присутствовать показатели занятости и демографический состав.

Эту методику можно применять, когда неформальный сектор очень велик, а доход измерить трудно. Она привлекательна еще и потому, что не содержит отрицательных стимулов к работе в их строгом понимании: вы не стараетесь измерить текущий доход, но получаете достаточно точный показатель благосостояния людей. Данная методика позволяет убедиться в том, что социальный работник не получал взяток, не был субъективен при отборе участников программы, не руководствовался, скажем, настроением. Проблема в том, что эта методика требует значительных административных усилий. Нужны социальные работники или специалисты, но проведению обследований, которые умели бы работать с людьми, собирать информацию по каждому домохозяйству, Но, по определению, эта методика привносит статистические неточности, и из-за этого могут возникать трудности. Однако, поскольку в среднем она применяется достаточно успешно, масштаб таких неточностей может быть сопоставим с масштабом реальных неточностей, присутствующих в других программах. Вопрос о целесообразности посещений на дому открыт; он важен не только для расчета баллов, но и как предпосылка самоотбора домохозяйств, чтобы те из них, что не будут соответствовать требованиям программы помощи, не пытались участвовать в ней. Балльная методика оценки нуждаемости применима в том случае, когда имеется хороший административный потенциал и когда размер пособий достаточно велик. В некоторых странах создан механизм, при котором данная методика используется для нескольких программ. Изначально се ввели для отбора бенефициаров дотируемой системы здравоохранения, а потом стали применять для образовательных программ, программ стипендий, общественных работ, а теперь она используется и для отбора участников в программы обусловленных денежных трансфертов. Например, в Армении эта методика использовалась в основной программе социальных выплат. После того как она прижилась, ее стали применять для льготной оплаты базового пакета услуг в системе здравоохранения. Наконец, эту методику целесообразно применять в долгосрочных программах борьбы с бедностью, а не в том случае, когда экономика или домохозяйства испытывают острый кризис. Показатели, используемые в формуле, довольно статичны, и в ситуации экономического краха, или когда домохозяйство испытывает особенно серьезную потерю (например, утрату кормильца), они могут оставаться неизменными: человек может потерять работу, но он по-прежнему живет в том же доме, но тому же адресу, сохраняет тот же уровень образования, так что количество баллов в принципе нс меняется.

3. Обеспечение адресности силами сообществ — еще один инструмент оценки нуждаемости в помощи, но использовать его начали лишь недавно, и пока примеров из практики разных стран немного. Механизм гаков: какой-либо представитель местного сообщества (будь то должностное лицо, группа граждан, создавших какой-то комитет специально по этому случаю, или какая-либо иная влиятельная местная группа — организация матерей или ассоциация учителей) решает, кто и что должен получать. Смысл в том, что представители сообществ прекрасно знакомы с ситуацией в своем сообществе, каждый день общаясь с другими его членами, они знают, кто беден, а кто — нет. Административные издержки для бюджета здесь очень низки, так как эти люди не получают денежного вознаграждения за время и работу, которые необходимы для принятия подобных решений. Решение принимается на основании имеющейся информации, и даже если это отнимает время от других занятий, в рамках подобных программ компенсаций за потерянное время не предусмотрено. Поэтому если учитель, вместо того чтобы готовиться к занятиям, решает, кто достоин получить льготы, но оплате, то такие издержки не включаются в категорию административных.

Недостатки этого подхода связаны с тем, что он может определенным образом повлиять на положение представителей местной общественности. Если именно учитель решает, какому ребенку дать бесплатные учебники, а потом этот ученик плохо себя ведет, плохо учится, прогуливает уроки, и учитель обращается к родителям, требуя «подтянуть» ребенка, родители могут не послушать учителя, так как им не нравится его роль «фильтра» в программе социального обеспечения, и это подорвет авторитет учителя. Можно предположить (точных данных пока нет), что посредством таких механизмов будет закрепляться структура местных элит, из них будут исключены меньшинства, группы, не обладающие политическим влиянием, группы с определенным поведением, которое не принимает данное общество. Этнические группы, женщины с внебрачными детьми, определенные религиозные группы могут не получить той доли выгод, которые они получили бы при использовании иных подходов. Наконец, может возникнуть конфликт на местном уровне: есть примеры программ, участие в которых должно было определяться на местном уровне, а представители сообщества заявляли: «Такого не будет, мы не собираемся делить себя на какие-то группы. Мы все здесь бедные». Поэтому данный механизм обеспечения адресности способен провоцировать конфликты, которых сообщество обычно старается избегать.

Он используется, когда есть сильные общественные структуры и, возможно, тогда, когда пособия невелики и их нужно точно адресовать небольшому числу участников или членов сообщества. Такой метод может применяться там, где включение в помощь по демографическому или географическому принципу оказывается неэффективным. В Африке широко экспериментировали с программами для детей, потерявших родителей из-за ВИЧ/СПИД. У одних сирот положение очень плохое, у других — гораздо лучше, и средний показатель по «сиротам вообще» вывести сложно. Но соседи эту разницу видят, и такой механизм используется довольно активно. То же и в социальных программах для вдов: во многих странах данные обследований домохозяйств показывают, что некоторые вдовы живут в нищете, а другие — нет. И тут обеспечение адресности силами сообщества может быть весьма эффективным, поскольку соседи знают, кто из вдов действительно нуждается, а кто является матриархом целого клана. Обследования домохозяйств этого показать не могут.

Во-вторых адресность помощи проводится по демографическим признакам таких категорий, как дети, престарелые, беременные/кормящие матери. Преимущество подхода в том, что он очень прост и концептуально, и политически. С политической точки зрения он популярен, так как считается, что эти группы достойны помощи и не нужно беспокоится об отрицательных стимулах к работе. Сами программы тоже популярны: не нужно волноваться, что дети или престарелые не будут работать с полной отдачей. Для детей и матерей очень просто связать получение пособий с формированием человеческого капитала и способностью программы положить конец передаче бедности из поколения в поколение. Таким образом, эти про! раммы, как правило, политически очень популярны, равно как и данный способ обеспечения адресного включения. Сложность же в том, что в большинстве случаев он довольно неточен. В среднем точность адресной помощи для детей выше, чем для престарелых. Этот метод оценки целесообразно применять там, где административные возможности недостаточны или когда есть сильная корреляция между бедностью, уязвимостью и демографическими характеристиками, что наблюдается не во всех странах и не во всех демографических группах. Есть и другие виды нуждающихся категорий, например, инвалиды или безработные, но здесь также все непросто: требуются большие административные усилия, гак как сложно определить, участвует ли назвавшийся безработным в неофициальном секторе или имеет еще какие-то источники доходов.

В-третьих, предполагается достижение адресного включения на основании географических признаков, или составление «карт бедности». Он административно несложен: хорошо известно, что определенные регионы, города или районы беднее других. Если все регионы получают что-то, а бедные — чуть больше, то подход будет довольно популярным. Если помощь поступает только в беднейшие регионы, то более состоятельные регионы, представленные в законодательных органах, не пожелают поддерживать такую программу и отпущенные на нее средства могут быть сокращены. Часто мы видим наличие нескольких уровней адресности: все области получают что-то, чтобы беднейшие районы в них тоже получили помощь, даже если этот район расположен в благополучной области и его положение лучше, чем положение районов в других областях. Таким образом, есть способы решения этой проблемы. Данный подход легко сочетается с другими методами. Трудности же связаны с тем, что есть как бедные, проживающие в благополучных районах, гак и небедные, живущие в бедных районах. Кроме того, точность падает с увеличением масштабов агрегирования. Технические требования связаны с наличием хороших карт бедности, которых в России очень мало. Данный метод адресности мог бы быть востребован в пашей стране, так как в ней много бедных территорий, однако технически он пока трудно осуществим.

В-четвертых, участие в общественных работах. Подобные программы меньше распространены в странах с переходной экономикой, чем в развитых странах, хотя они необходимы именно в первых из-за сложностей финансирования других видов помощи. Основной замысел программ общественных работ таков: предлагается тяжелая физическая работа с низкой оплатой, на которую соглашаются только бедные. Механизм обеспечения адресности — самоотбор — с административной точки зрения очень прост. Здесь сохраняются стимулы к поискам другой работы, можно не беспокоиться относительно «уклоняющихся» или лентяев. Это также — один из немногих подходов, где выход из программы осуществляется автоматически — когда положение домохозяйства улучшается или участник общественных работ находит более приемлемую работу, участие в программе прекращается.

В-пятых, вид помощи за счет действий по инициативе сообществ. Этот подход часто используют социальные фонды: выборный комитет или общественность готовят от имени сообщества заявку на получение средств для реализации какой-либо программы. Заявку, кстати, не обязательно удовлетворяют. Преимущество такой схемы в том, что она стимулирует местную инициативу и обеспечивает действительную заинтересованность сообщества в предлагаемом проекте. Сложность связана с тем, что бедным сообществам участвовать в таких программах труднее всего. Им сложнее подать заявку на участие в проекте. Технические требования к оформлению заявки, хорошая система информирования и рекламы, позволяющая охватить бедные сообщества, как правило, отсутствуют. И требуется напряженная работа, чтобы устранить эту исходную проблему. Применять такие программы целесообразно там, где предоставляют небольшие объемы инфраструктурных или общественных благ.

Вопросы для самоконтроля

• 1. В чем, с вашей точки зрения, заключается специфика социального страхования?
• 2. С каких нормативных актов и в какой стране началась история государственного социального страхования?
• 3. В чем основные отличия социального страхования от социальной помощи?
• 4. В чем заключается принцип адресности социальной помощи?
• 5. В чем вы видите основные трудности для реализации принципов адресности в России?

• [1] и труд. 2004. № 4.
• [2] См.: Сафонов А., Байгереев М. Политика доходов и борьба с бедностью // Человек
• [3] Закон Российской Федерации «О государственной социальной помощи* от 17 июля 1999 г., № 178-ФЗ // Российская газета. 1999. 23 июля: Закон Российской Федерации"О прожиточном минимуме» с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 27 мая 2000 г., № 75-ФЗ // Российская газета. 30 мая.
• [4] См., напр.: Соболева И. Социальная политика как фактор устойчивого развития //Проблемы теории и практики управления. 2003. № 3.
• [5] См.: Грош М. Адресность социальной помощи: основные подходы. Учебные материалысеминара Мирового Банка. М., 2004.